Las políticas contra la exclusión social en España desde una perspectiva territorial.
| Autor | Miguel Torrejón Velardiez |
| Cargo del Autor | Profesor Titular Departamento de Economía Aplicada Universidad de Valencia |
| Páginas | 73-92 |
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Durante los últimos años las políticas contra la exclusión social están siendo objeto de importantes reformas. Reformas que pretenden, por un lado, dar respuesta a los cambios en las causas y en el perfil de los colectivos afectados por la pobreza y la marginación y, por otro, aumentar su eficacia en un contexto de globalización económica en el que, con el fin de facilitar la competitividad internacional de las empresas, se está produciendo una continua presión a la baja sobre el gasto social.
La propia generalización del uso del término exclusión social en vez del de pobreza es un reflejo de esos cambios, buscándose superar la visión excesivamente economicista de la pobreza cuando es contemplada únicamente como un problema de bajos ingresos. Con el término exclusión se hace referencia no sólo a la carencia de ingresos y al alejamiento del mercado de trabajo, sino también a un descenso de la participación social y a la pérdida de derechos políticos. De este modo, la exclusión incluye barreras o dificultades al menos en tres grandes dimensiones1: la dimensión económica, que implica la dificultad para participar en el proceso de producción (conseguir un trabajo remunerado) y en el consumo, con la consiguiente generación de situaciones de pobreza y privación; la dimensión política, que supone dificultades para el ejercicio pleno de los derechos políticos y el acceso limitado a los sistemas de protección social; y la dimensión social, que comporta el aislamiento y la falta de apoyos sociales.
Detrás de estos cambios conceptuales están los cambios que se han producido en la realidad social, como son las nuevas causas que empujan hacia la marginación a nuevos sectores de la población. En este sentido, destacan, en
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primer lugar, las transformaciones que se han producido en el mercado de trabajo que han conducido a un aumento del empleo precario o de mala calidad, afectando sobre todo a las mujeres, a los jóvenes y a los inmigrantes y suponiendo un importante factor de riesgo de exclusión social, por los bajos salarios (en muchos casos por debajo del umbral de pobreza relativa) y por la imposibilidad que tienen estos colectivos de controlar su futuro laboral y vital. En segundo término, se produce un debilitamiento de las redes de protección familiar, como consecuencia del creciente envejecimiento de la población (con sus efectos sobre la salud y la dependencia), de la reducción del tamaño familiar y del aumento de las familias monoparentales o de las personas que viven solas. Y, finalmente, se constata un importante aumento de los flujos de inmigrantes procedente de los países pobres, que normal-mente se sitúan en una situación de mayor vulnerabilidad, por su situación de irregularidad o de acceso a los empleos más precarios, con los problemas que esto conlleva de marginación económica y social y de no acceso pleno a los derechos de ciudadanía y participación política.
Estos nuevos factores de riesgo de exclusión social se producen, además, como se ha señalado más arriba, en un contexto de globalización económica que, en aras de la competitividad de las empresas, supone una continua presión para reducir el gasto público destinado a la protección social. De ahí, que las reformas de las políticas contra la exclusión hayan intentado responder a estos retos mejorando la eficacia de sus instrumentos. Por una parte, estableciendo criterios más restrictivos de acceso a las prestaciones. Por otra, enfatizando en las políticas activas, que transcienden el mero sostenimiento de la renta de los afectados y buscan su inserción laboral y social y la prevención de las situaciones de riesgo de exclusión, así como evitar la cronificación de las situaciones de dependencia de las prestaciones (las trampas de la pobreza o del paro).
Las reformas de los sistemas de protección social también se han dirigido a la búsqueda de un esquema más eficaz de reparto de competencias entre los distintos niveles de la Administración. En este sentido, los gobiernos subcentrales han ido asumiendo un creciente protagonismo en la implementación de este tipo de políticas, contribuyendo a aliviar la presión presupuestaria del gasto social sobre el gobierno central y explotando sus ventajas de información para adecuar mejor los programas a las necesidades de los beneficiarios y aumentar la eficacia de las medidas de inserción. Pero de la descentralización de las políticas contra la exclusión social también derivan algunos problemas, especialmente en términos de equidad entre los ciudadanos que viven en diferentes territorios.
Es precisamente en estas cuestiones en las que se centra el interés de este trabajo, en el que se analizan las políticas contra la exclusión social en España desde una perspectiva territorial. Se trata de estudiar el impacto
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que tienen estas políticas en las distintas comunidades autónomas (CCAA) y, fundamentalmente, de determinar si el actual reparto de competencias entre los distintos niveles de gobierno es el más adecuado o no desde el punto de vista de la eficacia y la equidad. Para ello, primero se repasan brevemente los principales argumentos de la teoría económica sobre estos temas y después se analizan las principales políticas contra la exclusión social desarrolladas en España, las prestaciones asistenciales de la Seguridad Social y las rentas mínimas de inserción autonómicas. Finalmente se señalan las principales conclusiones.
En lo que respecta al tema de la distribución de las competencias de la política económica a nivel territorial, la teoría más extendida es la del federalismo fiscal. En su versión tradicional esta teoría parte de la clasificación de las funciones del Estado establecida por Musgrave y determina a qué nivel de gobierno es más eficiente que asigne cada una de esas funciones. Las conclusiones a las que llega son que la función estabilizadora y redistributiva sean competencia del gobierno central y que la asignativa sea atribuida a los diferentes niveles según el ámbito de los bienes y servicios públicos de que se trate (nacionales o de carácter regional o local).
Sin embargo, a la hora de obtener inferencias útiles para la praxis de la política económica actual, hay que tener en cuenta que la distribución de competencias que propugna el federalismo fiscal se refiere a grandes objetivos considerados de manera independiente (estabilización, distribución y asignación) y no a políticas concretas, que suelen perseguir la consecución de varios objetivos simultáneamente. Este es el caso de las políticas contra la exclusión social que constituyen en esencia un híbrido entre la función redistributiva y la asignativa, ya que, como transferencia de renta hacia los hogares más pobres, conforman un importante mecanismo de distribución; pero, en tanto que prestación de una serie de servicios públicos sociales y de inserción, forman parte de la función asignativa. Incluso, en la medida en que influyen sobre la demanda agregada (vía aumento del consumo de los beneficiarios o del gasto público), afectan también a la función estabiliza-dora.
En cuanto que integrantes de la función redistributiva, del federalismo fiscal se derivan argumentos a favor de la centralización de las políticas contra la exclusión social. Por un lado, de la consideración de la redistribución como un bien público nacional, de forma que sólo los niveles superiores de gobierno pueden garantizar el principio de equidad (tratar igual a los que están en la misma situación). Por otro lado, se señala que la descentralización de esta función podría dar lugar a movimientos no deseables de población y
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de las empresas causados por las políticas redistributivas diferenciadas. Es decir, las personas con niveles altos de renta (y las empresas) se trasladarían hacia los territorios con menor presión fiscal, mientras que la población más necesitada acudiría a aquéllos que otorgan mejores prestaciones; con lo cual, además, las políticas redistributivas acabarían siendo financieramente insostenibles a largo plazo.
Ahora bien, por lo que respecta a las medidas de las políticas contra la exclusión que afectan a la función asignativa, del federalismo fiscal se desprende que es más eficiente una provisión descentralizada, siempre y cuando el número de beneficiarios esté delimitado territorialmente y las preferencias no sean homogéneas a nivel de todo el Estado. Las ventajas de la descentralización son en este caso evidentes, ya que las preferencias de los individuos son más fácilmente identificables por los gobiernos subcentrales, que pueden llevar a cabo una oferta de bienes o servicios mucho más diferenciada y ajustada a las necesidades de cada territorio. Además, es posible la reducción de los costes administrativos en la gestión de los programas, habida cuenta de que la relación más directa entre los oferentes y los demandantes disminuye los costes de información.
Pero incluso en el ámbito de las medidas redistributivas, puede argumentarse a favor de un mayor protagonismo por parte de los gobiernos subcentrales, si se superan algunas de las limitaciones que presenta la teoría tradicional del federalismo fiscal; tal y como se ha puesto de manifiesto por desarrollos posteriores de esta misma teoría o desde enfoques alternativos. En este sentido, se ha criticado el supuesto de perfecta movilidad de las personas y empresas, pues ésta no depende sólo de la política de ingresos y gastos públicos, sino de otras variables como son, por ejemplo, la demanda de trabajo o el precio de la vivienda, en el caso de las personas; o la existencia...
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