Política Comunitaria de inmigración
| Autor | Juana Mª Serrano García |
| Cargo del Autor | Profesora Titular E.U. CEU de Talavera de la Reina. UCLM |
| Páginas | 37-63 |
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Durante los años ochenta numerosos sectores de la opinión política y doctrinal consideraban que todas las competencias en materia de inmigración debían corresponder exclusivamente a las instituciones centrales del Estado, dada su conexión con las cuestiones de soberanía. No en vano, la regulación de la inmigración se ha efectuado hasta el presente desde la Administración estatal, ello sin perjuicio de que hayan sido las Administraciones correspondientes a las Comunidades Autónomas y a los municipios las que hayan dado respuesta y atendido principalmente las necesidades de las personas inmigradas.
En los últimos tiempos el aumento del hecho migratorio y el cambio de las condiciones socioeconómicas en las que se desarrolla el fenómeno de la inmigración justifican la necesidad de cambiar el ámbito de actuación. Nos hallamos ante un asunto muy complejo con ramificaciones económicas, sociales, jurídicas y culturales que impide a los Estados miembros abordarla de forma aislada. Las decisiones que se adoptan en materia de inmigración tienen repercusiones en casi todos los ámbitos de la acción política desde la política de empleo hasta la internacional, pasando por las políticas educativas sanitarias, de orden público, etc1, de forma que el tema de la inmigración requiere un tratamiento integral.
A estos efectos el artículo 63 del Tratado CE reconoce competencias a la Unión Europea en este tema, de igual forma que lo hace el art. III-267 de la Constitución Europea (CE). La movilidad económica, la realidad del mercado único europeo y la permanente disolución de las fronteras dentro de Europa hace cada vez más necesaria una política europea común en materia de inmigración. El legislador comunitario pretende evitar el enfoque parcial, puramente económico-laboral que había recibido el tema hasta hacía poco tiempo, favoreciendo la adopción de medidas en un marco global que abarque desde la regulación de la inmigración legal, la lucha contra la in-
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migración ilegal, las relaciones con los países de origen y de tránsito hasta la dimensión humanitaria en la política de asilo2. Los Estados aceptan que el fenómeno desborda las fronteras estatales y que requiere un tratamiento íntegro, no sólo de su aspecto económico como se ha venido haciendo hasta ahora.
Atendiendo a la redacción que han recibido los preceptos ordenadores de esta materia se puede afirmar que el legislador comunitario ha admitido que la rigidez y el cierre de fronteras no son medidas adecuadas para solucionar el problema de la inmigración, en tanto que se ha observado que, por el contrario, estimulan los fiujos forzados y la inmigración irregular.
En este trabajo se estudia el lugar que ocupa la política de inmigración en Europa, su contenido y el momento de su evolución en el que se encuentra actualmente. Con estos objetivos se hace un breve repaso de los antecedentes de la política inmigratoria para abordar con posterioridad la nueva realidad.
Los Tratados constitutivos de la Unión Europea ignoraron inicialmente el tema de la inmigración, aunque a partir de mediados de los años 70, coincidiendo con la crisis energética de 1973 y la ulterior crisis económica, Europa empieza a preocuparse por adoptar medidas en materia de inmigración, porque en estos años se produce un incremento paulatino de los niveles de desempleo que afecta de forma prioritaria a los trabajadores extranjeros. En esta etapa finaliza la necesidad de trabajadores que había tenido Europa tras la Segunda Guerra Mundial y aumenta el número de desempleados entre los inmigrantes que habían recibido los Estados, como Alemania. Esta situación tiene su refiejo en la política migratoria que progresivamente empezó a ponerse en marcha, denominada "inmigración cero", que implicaba el cierre de las fronteras a nuevos inmigrantes3.
El reforzamiento del acceso a la Unión Europea, a través de una férrea política de control, provocó que muchos inmigrantes económicos se vieran forzados a buscar la entrada mediante solicitudes de asilo, o bien a través de entradas ilegales. Esta situación beneficiaba a los traficantes organizados y a los empresarios sin escrúpulos porque se incrementaba considerablemente la inmigración ilegal en la UE, convirtiéndose muchos de ellos en trabajadores clandestinos.
La primera actuación de carácter intergubernamental en esta materia la llevó a cabo el "Grupo de Trevi" creado en 1975 por algunos Estados comuni-
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tarios y otros no comunitarios con el objetivo de combatir el terrorismo, el tráfico de estupefacientes, la inmigración clandestina y la creación de un organismo de control, la Europol.
Con el Acta Única Europea se introdujo, por primera vez, a nivel comunitario el concepto de mercado único, concebido como un espacio sin fronteras interiores para la libre circulación de servicios, personas, mercancías y capitales. En cuanto a la libertad de las personas, ésta se limitaba a los nacionales de Estados miembros, quedando fuera de la competencia comunitaria la inmigración, materia de la que se ocupó Europa hasta que no decidió suprimir las fronteras interiores porque en ese momento empezaron a reordenarse las fronteras exteriores.
La intervención más importante en este terreno se produjo con los Acuerdos de Schengen4, que surgieron al margen de los Tratados originarios, aunque a través del Tratado de Amsterdam se integraron en el marco de la Unión Europea. En virtud de estos Acuerdos se suprimen las fronteras internas entre todos los Estados miembros, a excepción de Reino Unido e Irlanda, facilitando el movimiento de los inmigrantes. El objetivo que persigue la desaparición de las fronteras internas para la libre circulación de personas es alcanzar una mejor cooperación y coordinación entre los servicios nacionales, tanto en materia policial y judicial, como en el intercambio directo de información e incluso de personal (oficiales de enlace) entre los servicios policiales de los diferentes países, así como de ayuda mutua bajo el concepto de derecho de observación, persecución y entregas vigiladas a otros países miembros.
El último paso destacable por su avance en esta materia fue el que dio el Consejo Europeo en Tampere celebrado el 15 y 16 de Octubre de 1999. En este Consejo se acuerda que la política de inmigración debe asentarse sobre tres principios: la regulación de la inmigración legal, la lucha contra la inmigración ilegal y la cooperación con los países de origen. Por lo que se refiere al primer punto se pretende, por un lado, una armonización legislativa entre los Estados en lo que se refiere a condiciones de admisión y de residencia de los nacionales de terceros países; y por otro lado, una política más enérgica en materia de integración dirigida a la fijación de derechos y obligaciones similares a las de los nacionales de los Estados miembros y a garantizar paralelamente la no discriminación y la puesta en práctica de medidas de lucha contra el racismo y la xenofobia.
Por lo que respecta a la lucha contra la inmigración ilegal se plantea la uniformización de la normativa relativa a visados, una mayor cooperación de
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los Estados en los servicios de control de fronteras de los Estados miembros y la persecución de la inmigración ilegal en sus orígenes, luchando contra los responsables de la trata de seres humanos y de la explotación económica de los inmigrantes. A estos efectos, el Consejo Europeo considera que tanto la gestión apropiada de los fiujos migratorios como la lucha contra la inmigración clandestina debe llevarse a cabo a partir de un enfoque global de los problemas migratorios que asegure la coherencia de las políticas interiores y exteriores de la Unión lo que exige cooperación con los terceros países afectados. La firma de acuerdos de readmisión por parte de la Unión Europea con terceros países se considera una medida apropiada para facilitar la expulsión de los inmigrantes ilegales.
En materia de cooperación con los países de origen Europa apuesta, como veremos más adelante, por contribuir al desarrollo económico de éstos.
En materia de asilo el 15 de junio de 1990 se creó el Convenio de Dublín, que estableció un mecanismo entre los Estados parte de la Convención sobre el Estatuto de los refugiados, hecha en Ginebra el 28 de julio de 1951, mediante el cual se garantiza que una solicitud de asilo debe ser decidida obligatoriamente por uno de los Estados firmantes del Convenio. Un mecanismo de este tipo brindaba la posibilidad de dar solución a la situación de los llamados "casos en órbita", que provocaba que ningún Estado se consideraba responsable en cuanto a la determinación del estatuto de refugiado, poniendo consecuentemente a los solicitantes en situaciones de considerable riesgo, y amenazando seriamente el principio de reparto de la responsabilidad, que subyace a todo el sistema internacional de protección de refugiados. No obstante, este Convenio ha planteado importantes problemas de interpretación y de prueba sobre los criterios fijados en él, ya que han hecho que numerosos solicitantes de asilo hayan pasado muchos meses en la incertidumbre sobre qué Estado examinará eventualmente su solicitud5. Así pues, se...
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