Perspectivas de la política comunitaria de protección de los consumidores: reflexiones a propósito de la reestructuración de la dirección general de política de los consumjdores y de protección de su salud
| Autor | Javier Guillen Caramas |
| Cargo | Departamento de Derecho Administrativo Universidad Complutense |
| Páginas | 53-64 |
Perspectivas de la política comunitaria de protección de los consumidores: reflexiones a propósito de la reestructuración de la dirección general de política de los consumjdores y de protección de su salud1
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La protección de los intereses de los consumidores constituye una de las preocupaciones de la sociedad moderna, lo que ha implicado el arranque de diversas políticas, tanto por parte de los Estados miembros como por la Comunidad Europea, en aras de la protección de los mismos, que deben servir de respuesta al desequilibrio en el que se encuentran frente a los distintos agentes económicos y, en definitiva, ante el cada vez más complejo funcionamiento del mercado. En este sentido, la Comunidad Europea ha desarrollado una política comunitaria para la protección de los consumidores que se ha visto consagrada en el Tratado de Maastricht, en el que se alude de forma expresa, en el Título XI del Tratado de la Comunidad Europea (TCE), a la protección de los consumidores.
No obstante, la preocupación por los intereses de los consumidores por parte de las Instituciones comunitarias tuvo su origen con anterioridad. Parece lejano aquel año 1973, en el que la Comisión recogió la preocupación mostrada por los Jefes de Estado y de Gobierno de la Comunidad Económica Europea, reunidos en la Cumbre de París de 1972, por dotar a la Comunidad de una dimensión más humana, y desarrolló el Programa Preliminar para una política de protección e información de los consumidores 2. Este documento inicial fue adoptado por el Consejo bajo el epígrafe «Programa Preliminar de la CEE para una política de protección e información de los consumidores» 3 y marcó el inicio de la política comunitaria de protección de los consumidores. A este programa le han seguido otros 4, así como la adopción de numerosas medidas y acciones promovidas por las Instituciones comunitarias tendentes a la consecución de los intereses de los consumidores. No nos detendremos en todas ellas 5, por no constituir el objeto del presente trabajo, sino que nos limitaremos a centrar nuestra atención, tomando como punto de partida el Tratado de Maastricht, en aquellas actuaciones adoptadas por la Comunidad Europea, y que tienen por finalidad específica la protección de los consumidores.
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Igualmente, debido a la proximidad de la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam 6, hemos considerado pertinente analizar los cambios que pueden tener lugar a raíz de dicho Tratado, en lo que se refiere a la política comunitaria de protección de los consumidores, especialmente desde la incidencia que pueden tener en el actuar de las Instituciones comunitarias. En este sentido, la Dirección General de Política de los consumidores y de protección de su salud (DG XXIV) ha reorganizado su estructura interna, con la finalidad de incrementar su eficacia y la transparencia de las actividades de la Comisión en los aspectos relacionados con la protección del consumidor.
En resumen, el presente trabajo constituye un intento de examinar, desde la óptica de la intervención de los poderes públicos comunitarios, en especial de la DG XXIV, las acciones concretas de protección del consumidor emprendidas por este órgano, y ver cuál ha sido el alcance de las mismas, así como de determinar las previsiones de futuro en los aspectos relacionados con esta política comunitaria.
El Tratado de la Comunidad Europea (TCE) contiene una doble base jurídica, que legitima expresamente, por primera vez, las actuaciones de la Comunidad en materia de protección de los consumidores, confirmando de esta manera la voluntad de las Instituciones comunitarias por desarrollar «una política activa y global de protección de los consumidores a nivel comunitario», como acertadamente expresa BOURGOIG-NIE. 7
Por un lado el art. 3 TCE establece que «para alcanzar los fines enunciados en el artículo 2, la acción de la Comunidad implicará, en las condiciones y según el ritmo previsto en el presente Tratado: s) una contribución al fortalecimiento de la protección de los consumidores». Este reconocimiento de la protección de los consumidores es desarrollado de manera expresa en el Título XI, que contiene un único artículo, el 129 A, cuya dicción literal señala: «1. La Comunidad contribuirá a que se alcance un alto nivel de protección de los consumidores mediante: a) medidas que adopte en virtud del artículo 100 A en el marco de la realización del mercado interior; b) acciones concretas que apoyen y complementen la política llevada a cabo por los Estados miembros a fin de proteger la salud, la seguridad y los intereses económicos de los consumidores, y de garantizarles una información adecuada. 2. El Consejo, con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 189 B y previa consulta al Comité Económico y Social, adoptará las acciones concretas mencionadas en la letra b) del apartado 1. 3. Las acciones que se adopten en virtud del apartado 2 no obstarán para que cada uno de los Estados miembros mantenga y adopte medidas de mayor protección. Dichas medidas deberán ser compatibles con el presente Tratado. Se notificarán a la Comisión». El art. 129 A TCE contiene diversos elementos positivos, sobre los que deben establecerse las bases de la construcción de la política comunitaria de protección del consumidor, entre los que podemos destacar los siguientes: - la legitimidad de las medidas encaminadas a definir una política comunitaria de protección de los consumidores se encuentran reconocidas en dicho precepto y, por tanto, las diversas propuestas que formulela Comisión en esta materia no tienen que estar ligadas, de manera obligatoria, a la consecución del mercado interior (art. 129 AA.b));
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- conforme al apartado primero del art. 129 A,la Comunidad mantiene como finalidad esencial la consecución de «un alto nivel deprotección de los consumidores», fórmula similar a la contenida en el art. 100 A.3 TCE, de contenido bastante impreciso, que aspira a conseguir un denominador comúnen todos los Estados miembros, que no será el del Estado miembro con un mayor nivel de desarrollo en el campo de la protección de los consumidores, pero tampoco se tomará como denominador común el del Estado miembro con un menor nivel de protección. De esta manera, se garantiza una continuación progresiva en el proceso de armonización de las legislaciones de los Estados miembros en materia de consumidores; el art. 129 A TCE supone la aplicación positiva del principio de subsidiariedad prescrito por el art. 3 B TCE, legitimando así la promulgación de directivas de mínimos, permitiendo a los Estados miembros el mantener o adoptar medidas de mayor protección, y confiriendo con ello a los consumidores una mayor protección de sus intereses 8; se prevé el recurso al procedimiento previsto en el art. 189 B TCE (procedimiento de codecisión) para la adopción de acciones concretas de protección de los consumidores, que se va a caracterizar por contener dos elementos positivos desde la óptica de los consumidores: a) rige la regla de la mayoría cualificada para la adopción de decisiones, lo que indudablemente facilita la aprobación de este tipo de medidas y, b) participación activa del Parlamento Europeo, que ha sido la Institución Comunitaria más proclive al desarrollo de una política comunitaria de protección de los consumidores.
El recurso a la planificación de las actividades que la Comunidad debería desarrollar durante un periodo determinado de tiempo, ha constituido una constante en el actuar de las Instituciones comunitarias en el campo de la protección de los consumidores. Con independencia de la denominación que la Comisión ha dado a su actividad planificadora (planes trienales 10 o simplemente prioridades de la política de consumidores), lo cierto es que en dichos documentos se establecen los puntos de especial relevancia, hacia donde deben enfocar su atención las Instituciones comunitarias. No obstante, resulta necesario resaltar el carácter no vinculante de este tipo de actos comunitarios, por lo que su no observancia o cumplimiento carece de efectos jurídicos 11. En la actualidad, está a punto de expirar el que podríamos denominar tercer plan trienal (Comunicación de la Comisión: Prioridades de la política de los consumidores 1996-1998), que a pesar de que no constituye formalmente una programación de las actividades de la Comisión en materia de consumidores, sino que simplemente establece las prioridades de la política comunitaria de protección de los consumidores, como indica dicho documento en su introducción, los efectos prácticos que se derivan de dicho documento, tienen el mismo alcance que los planes anteriormente promulgados; o ¿es qué los dos primeros planes trienales tenían algún efecto vinculante? La respuesta tiene un marcado carácter negativo, si bien conviene resaltar, por establecer alguna diferencia entre ellos, que los dos primeros planes traen causa de una «invitación» 12 del Consejo para que la Comisión los promulgara, mientras que el que hemos calificado de tercer plan ha sido adoptado por propia...
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