El poder legislativo en la Constitución de Cádiz
| Autor | Marta Friera Alvarez |
| Páginas | 227-256 |
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Es difícil acercarse a un tema sobre el que eXIste tanta información, tanto documental como bibliográfica. La Constitución de Cádiz es, además, no sólo un texto normativo -una Constitución- aprobado en un momento histórico-jurídico determinado sino el símbolo del tránsito del Antiguo Régimen al Liberalismo en España, y, en general, del liberalismo revolucionario en su marco universal1.
La materia que nos ocupa se refiere, además, al poder legislativo, uno de los núcleos del sistema jurídico configurado en Cádiz. Valgan estas líneas introductorias para prevenir al lector -para no decepcionarle- de los límites de mi contribución ante la amplitud de posibilidades que plantea el tema. No cabe, en tan poco tiempo y espacio, un análisis completo del poder legislativo, que abarcaría, por lo menos, el de los sujetos que lo ejercen -las Cortes y el rey- y el procedimiento legislativo.
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Tampoco es posible abarcar todas las fuentes de conocimiento. Aunque lo que más se echa en falta son estudios que desciendan a la práctica institucional, mi acercamiento va a ser en este sentido muy limitado. Volveré a utilizar, sobre todo, textos normativos y doctrinales, desde los que precedieron a la Constitución hasta los derivados de la misma. Siguen mereciendo nuestra atención, con todas las precisiones que se quiera, las actas de las Cortes2, sus comisiones y juntas, la propia Constitución y demás normativa aprobada por las Cortes, y los numerosos escritos doctrinales paralelos al proceso, a través de los cuales podemos acercarnos a la intención e interpretación del texto constitucional3.
Mi modesta aportación pretende vincularse a la corriente historiográfica que, desde hace un tiempo, viene afirmando que el primer constitucionalismo español no sólo es racionalismo sino también historicismo. Y que las innumerables y continuas referencias a la Constitución histórica española anteriores, paralelas y posteriores a la aprobación del texto de 1812 no fueron sólo un modo de legitimación histórica del nuevo orden jurídico o una medida de precaución frente una sociedad no revolucionaria que luchaba contra los franceses, sino que, efectivamente, los principios y normas básicas sobre la organización y los límites al poder público elaborados a lo largo de la historia fueron tenidos en cuenta en el tránsito al primer liberalismo, y algunos fueron incorporados al mismo, bajo una nueva forma jurídica. La Constitución de Cádiz se presenta por la historiografía tradicional, si se quiere, constitucionalista, como una Constitución racional normativa, que es norma jurídica suprema fruto de la soberanía nacional, que regula la creación de otras normas (concepto material) sometida a determinados requisitos gravosos de reforma, distintos al resto de leyes (concepto formal), y que acoge principios propios del Estado de Derecho, en concreto, el sufragio, la división de poderes y los derechos individuales. Tengo muy presentes las diferencias entre los conceptos de Leyes Fundamentales, Constitución histórica y Constitución racional-normativa; entre el pacto de sujeción entre el rey y el reino, y el pacto social, fruto
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de voluntades individuales; entre el poder público supremo y la soberanía como poder público ilimitado; entre los derechos corporativos y los derechos individuales, y, en fin, entre los principios básicos en los que se sustenta el Antiguo Régimen y los propios del Liberalismo. Pero aun así, la propuesta sería, si se quiere más claridad, la siguiente: la Constitución de Cádiz fue más ilustrada que liberal. Todavía tiene mucho del Antiguo Régimen, con el que pretendía romper. Trató de cambiar radicalmente el orden jurídico vigente, pero más bien se quedó en un intento de corregir sus defectos4. No es nueva mi propuesta, insisto, sino que el cambio de perspectiva ya se ha producido en la doctrina histórico-jurídica. Valgan como ejemplo las claras palabras de Portillo Valdés sobre el tan repetido discurso preliminar de la Constitución de Cádiz: «No creo que sea en absoluto retórica sino que refleja el convencimiento de una inmanencia de la historia para el proceso de definición del orden constitucional que no se ha tenido, pienso, debidamente presente a la hora de estudiarlo»5.
He utilizado la bibliografía clásica sobre el primer liberalismo español, entre la que siguen destacando Artola y Varela6. La nueva senda la viene abriendo la doctrina especializada en la Historia del Derecho. Un punto de arranque lo marcó el monográfico dedicado a los orígenes del Constitucionalismo español (1808-1812) en el Anuario de Historia del Derecho de 1995 (vol. 65). Tomás y Valiente y Coronas publicaron documentación inédita sobre la Junta de Legislación y a su calor estudiaron, aunque desde parámetros doctrinales distintos, la Constitución histórica de España7. De la misma, también desde la problemática
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de las Constituciones históricas nacionales, regionales o provinciales, se han ocupado de manera muy relevante Clavero y Portillo, que, además, han renovado la historiografía jurídica sobre Cádiz8. También debe destacarse el esfuerzo por analizar los principios y conceptos del primer liberalismo español en su contexto histórico, sociológico y jurídico de Garriga y Lorente, y también Martínez Pérez9.
Aparte de los trabajos mencionados en los que se refleXIona, en general, sobre la Constitución de Cádiz y los principios fundamentales del liberalismo, como la soberanía nacional, la representación, la separación de poderes y los derechos individuales, que tanto tienen que ver con el poder legislativo, eXIsten varios estudios dedicados a aspectos más detallados sobre las Cortes y las leyes. En concreto, sobre su composición y funcionamiento, el sistema electoral, sus facultades normativas y el procedimiento legislativo10.
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Soberanía nacional, división de poderes y reconocimiento de derechos individuales son los principios iusracionalistas básicos llevados a la práctica por el liberalismo revolucionario. El pacto social es un acuerdo de voluntades individuales para organizar el poder público con el fin de garantizar los derechos naturales. La soberanía es el poder público originario, perpetuo, ilimitado e
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indivisible, y su titularidad se atribuye a la nación como cuerpo que representa al pueblo, y cuya ejecución se distribuye en varios poderes separados porque su concentración produce abusos. Las Cortes son la representación de la nación soberana y tienen atribuido el poder constituyente y el poder legislativo, que es el poder normativo supremo. La Constitución es la norma jurídica suprema que constituye, organiza el poder público y lo limita para garantizar los derechos individuales. La ley es la expresión de la voluntad general de la nación, y debe ser reflejo del principio de igualdad jurídica.
Las Cortes Generales y Extraordinaria de Cádiz asumieron la soberanía nacional y se reservaron el poder legislativo «en toda su extensión» (Decreto de 24 de septiembre de 1810). En uso de su poder constituyente aprobaron la Constitución de 1812, que atribuyó la soberanía «esencialmente» a la nación, entendida como «reunión de todos los españoles de ambos hemisferios»11. A la nación soberana corresponde también el poder constituyente constituido, para la reforma constitucional, y lo ejerce a través de su cuerpo de representación: las Cortes, con un procedimiento legislativo agravado (arts. 1 y 3 y título X sobre la reforma constitucional). Las Cortes son también un poder constituido ordinario que reúne a «todos los diputados que representan la nación» (art. 27), elegidos por un sufragio muy amplio a través de un sistema electoral indirecto (capítulos I a V del título III). Entre sus facultades, definidas materialmente en la propia Constitución (art. 131), está la de «proponer y decretar las leyes, e interpretarlas y derogarlas en caso necesario» (art. 131.1). Respecto de las leyes, la Constitución establece que deben ser «sabias y justas» y su fin es la conservación y protección de «la libertad civil, la propiedad y los demás derechos individuales», lo que se presenta como obligación de la nación (art. 4). La propia Constitución establece el procedimiento de elaboración y aprobación de las leyes (capítulos VIII y IX del título III), en el que destaca la iniciativa de los diputados y del rey, más limitada (arts. 131.1, 132 y 171.14), las lecturas y admisión o rechazo, las comisiones12, el debate en el pleno a la totalidad y al articulado, las enmiendas, el acuerdo por mayoría absoluta y el quórum de presencia igual13, la sanción real, el veto suspensivo del rey durante dos legislatu-
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ras o años, que era la duración del mandato parlamentario, la promulgación y la publicación, actos todavía confundidos14.
La Constitución de Cádiz no habla de poder legislativo, atribuido por el liberalismo revolucionario a las Cortes, en la clásica división de poderes. El proyecto discutido por la Comisión de Constitución sí lo hacía. Pero en su seno se decidió cambiar el término poder por el de potestad, y la legislativa se atribuyó a «las Cortes con el rey», justo después de afirmarse que la forma de gobierno y, en realidad, de Estado, era la Monarquía moderada (arts. 14 y 15). Se defendió que el cambio terminológico evitaría la comparación con el modelo revolucionario francés15. Pero lo cierto es que se trataba de conceptos distintos. El poder legislativo es un acto creador de normas jurídicas, leyes, que se definen, entre otras cosas, por su generalidad y jerarquía. La potestad es facultad, función, competencia, si se quiere, ejercicio más que titularidad de poder, de modo que la ley no...
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