La estrategia de lucha contra la pobreza en América Latina y la Región Andina en la década de los noventa

AutorEduardo Ballon E.
CargoInvestigador principal de DESCO y presidente de ALOP
Páginas43-54
Presentación

El tema de la lucha contra la pobreza fue predominante en el mundo de la cooperación al desarrollo en América Latina y en los países andinos en particular durante la década del noventa. Bajo el aliento de la cooperación multilateral y de parte importante de la cooperación bilateral, se implementaron distintos programas de compensación social que eran el correlato de las políticas económicas de ajuste y estabilización.

En la práctica se impuso un modelo hegemónico de intervención y acción frente al tema que se caracterizó por entender la pobreza como un asunto independiente de las condiciones de desigualdad y exclusión social que caracterizan a la región. El presente artículo propone un balance crítico de algunos de los aspectos e instrumentos centrales de dicha estrategia que fue a todas luces parcial e insuficiente.

Los fondos de inversión social (FIS) en América Latina y en los países andinos

Los denominados programas de compensación en el área social surgieron —desde la década del ochenta en la mayoría de los países de la región— como instrumentos para reducir o mitigar el impacto producido por los procesos de Page 45 ajuste económico en los sectores más vulnerables de la población. Introducidos por el Banco Mundial en varios países latinoamericanos, con la participación protagónica del BID y de la cooperación bilateral, los FIS (por lo menos el boliviano, que fue el primero) se planteaban de manera explícita sustentar social y políticamente la aceptación de los efectos negativos del ajuste por parte de la población.

Dicha meta, que era esencialmente política, se convirtió con el tiempo, y en el discurso predominante, en una meta de desarrollo que supone el combate a la pobreza y el esfuerzo por mejorar las condiciones de vida de los pobres incorporando la intervención de distintas instituciones, particularmente de la sociedad civil. Los FIS, creados con una temporalidad definida, fueron deviniendo, en esta lógica, en instrumentos de una política social de mediano plazo1, alentando como tendencia, en muchos países de la región, la transferencia del financiamiento de tareas regulares de los ministerios sectoriales a los fondos. Algunos de ellos (Bolivia y Chile) ya han sido definidos como permanentes.

En todos los casos, la creación de los fondos se hizo bajo la orientación del demand driven approach, buscando la implementación de proyectos que atienden a los pobres a partir de la demanda de sus grupos meta. Ello hace que en todos los casos (con la excepción de Haití, donde UNICEF y UNOPS tienen un papel central en la identificación de los proyectos) tengan un relativo papel protagónico las comunidades donde se concentran los pobres. Los fondos de algunos países, conviene señalarlo, incorporan también de manera explícita una función para las ONG en este terreno (Chile, Bolivia, Ecuador y Uruguay).

La aprobación de los proyectos, con la excepción de los casos de Bolivia y Chile, descansaba directamente en los FIS. En dichos países las municipalidades tuvieron un papel protagónico en la aprobación como parte de otras políticas estatales que apuntan a la descentralización del gobierno.

Para lograr el impacto requerido, los FIS se dotaron de una organización independiente de los esquemas institucionales tradicionales del sector público:

• Autonomía administrativa y una alta dosis de apoyo político. En general, los FIS dependían directamente de la Presidencia de los distintos Page 46 países; las únicas excepciones son Chile y El Salvador donde dependen del Ministerio de Planificación, y Haití, donde el FIS depende del Ministerio de Economía y Finanzas. Adicionalmente, algunos de los FIS (Bolivia, Chile, Ecuador, Guatemala y Perú) tienen un funcionamiento relativamente descentralizado.

• Contratación de personal calificado sin las restricciones propias de los regímenes laborales del sector público.

• Una metodología que estimulaba distintas formas de participación de autoridades y poblaciones locales para garantizar procesos simplificados y más ágiles para la ejecución de los proyectos2.

• Una lógica de intervención que incorporaba los conceptos de gestión social de programas y proyectos en boga: focalización, concentración, sostenibilidad y participación de la sociedad civil.

Desde su creación, adicionalmente, la mayoría de estos fondos —como lo reconoce una evaluación reciente de los mismos3— estuvo fuertemente orientada a responder a distintos objetivos políticos de los gobiernos de cada país. Así, el FIS boliviano buscaba reforzar la descentralización administrativa del gobierno, alentar el proceso de municipalización e institucionalizar los procesos de participación social; el FIS de Haití apuntaba a construir la credibilidad del nuevo gobierno democrático, mientras el FOSIS de Chile buscaba demostrar el compromiso del gobierno en la erradicación de la pobreza extrema.

En general, los fondos —y ello es un límite grande para buena parte de ellos— descansan mayoritariamente en recursos externos, vía endeudamiento, para su operación. Las excepciones son FOSIS de Chile (11%) y FONAPAZ de Guatemala (12%). El BID es el principal soporte financiero de los fondos, pues cubre cerca de la mitad de los recursos externos (aproximadamente 1300 millones de dólares), mientras el Banco Mundial financia aproximadamente un cuarto de los mismos. El cuadro 1 grafica dicha situación.

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Cuadro 1
Recursos de financiamiento de los FIS (en millones de dólares)


País BID BM Otros
Ext.
Local Total %
Externo
Bolivia FSE (56-91) 38,7 38,9 92,3 25,4 195,3 87
Bolivia FIS (91-95) 60,0 70,6 66,6 22,3 219,5 90
Chile 16,0 50,0 250,0 316,0 11
Colombia 250,0 1005,0 1255,0 20
R. Dominicana 30,0 11,0 3,3 44,3 93
Ecuador 30,0 30,0 43,8 5,3 109,1 95
El Salvador 153,7 38,9 20,0 212,6 91
Guatemala FONAPAZ (91) 8,0 59,5 67,5 12
Guatemala FIS (92-95) 42,3 20,3 47,0 13,3 122,6 89
Guyana 33,3 11,7 3,4 48,4 93
Haití 39,4 11,6 3,0 54,0 94
Honduras 71,5 57,8 42,7 41,0 213,0 81
Nicaragua 63,6 53,5 100,5 23,0 250,6 91

Fuente: Goodman et al. 1997.

Con tales recursos, y de acuerdo a su mandato y a su metodología de operación, los FIS han aprobado una cantidad considerable de pequeños proyectos
(1.500 en Bolivia, 3.500 en Nicaragua, 18.000 en Perú, 7.000 en Honduras) que se han concentrado fundamentalmente en la producción de infraestructura social (escuelas, postas de salud y sistemas elementales de saneamiento) y, en menor medida, en infraestructura económica. Con la excepción de los fondos de Guatemala y Chile, el porcentaje de los proyectos productivos ha sido poco significativo.

En general, los proyectos son de fácil diseño y ejecución y tienen un techo máximo que se encuentra, en promedio, por debajo de los US$ 250,000. Por cierto, la ejecución de una multiplicidad de pequeños proyectos ha permitido, entre otras cosas, una visibilidad bastante grande de la acción estatal. El cuadro 2 grafica claramente la distribución de la inversión hecha por los fondos de acuerdo a las distintas áreas de los proyectos.

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Cuadro 2
Distribución de los recursos de los FIS(%)


País Infraestr.
económica
Infraestr.
Social
Proyectos
productivos
Otros
Bolivia 44 28 3 24
Chile - - 46 54
Ecuador 11 85 4 -
El Salvador - 84 13 3
Guatemala 3 - 64 33
Haití 26 67 - 7
Honduras 10 65 7 18
Nicaragua 19 63 1 17
Perú 22 53 13 12

Fuente: BID, elaboración propia.

Los distintos fondos de la región, hay que reconocerlo, han desarrollado una capacidad técnica que les permite focalizar con relativo acierto sus intervenciones. Con metodologías distintas para la asignación de recursos, todos...

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