La participación de la comunidad en las plusvalías urbanísticas su concreción en la legislación de urbanismo de C.- León
| Autor | Guillermo Ruiz Arnaiz |
| Cargo | Universidad S.E.K. Segovia |
I. CONFIGURACIÓN LEGAL
El texto del artículo 47 in fine de la Constitución Española fue definitivamente incorporado a raíz de que se aceptaran las enmiendas número 35 del señor DE LA FUENTE Y DE LA FUENTE, número 140 de la Minoría Catalana y número 693 del señor TAMAMES GÓMEZ, ya que en el Anteproyecto de Constitución de la Ponencia redactora no se hacía mención alguna a ellas. Dicho artículo 47 dispone en su parte final que:
La comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos
.
Las motivaciones que indujeron a incorporar este inciso sobre las plusvalías urbanísticas obedecieron, según los debates parlamentarios 1, a:
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que de ese modo quedaba muy reforzada la significación social de la política de vivienda y de suelo. (D. LICINIO DE LA FUENTE Y DE LA FUENTE. Alianza Popular).
ii) a que se creía procedente incorporar al texto del Anteproyecto una limitación o concreción a la utilización del suelo, por lo que hace referencia a las consecuencias de la calificación urbanística, constitucionalizando así que las plusvalías generadas por la misma deben quedar siempre y en todo caso adscritas a la comunidad. Siendo objeto en todo caso de una posterior ordenación legislativa determinar si cada adscripción se alcanzará mediante la imposición fiscal o mediante otro tipo de prestaciones. (Grupo Parlamentario de la Minoría Catalana).
iii) a razones de equidad, para poner coto constitucionalmente a una dimensión especulativa de excepcionales dimensiones en la historia más reciente, y también a razones técnicas. (D. RAMÓN TAMAMES GÓMEZ. Grupo Parlamentario Comunista).
Este artículo 47 se integra en el Capítulo III CE «De los principios rectores de la política social y económica», de modo que informará toda la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos, ex artículo 53.3 CE. Por eso, el artículo 3 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones -emplearemos el acrónimo, LRSV-, contenido en el Título I de la Ley, denominado Disposiciones generales, consagra la participación de la comunidad en las plusvalías urbanís-ticas 2.
Dentro del concreto marco legal que le corresponde a la LRSV, que consiste en definir el contenido básico del derecho de propiedad del suelo de acuerdo con su función social garantizando con ello las condiciones que aseguren la igualdad esencial de su ejercicio en todo el territorio nacional, se inserta la participación comunitaria en las plusvalías. Esto es, la participación de la comunidad en las plusvalías urbanísticas permite definir el contenido básico del derecho de propiedad del suelo de acuerdo con su función social, a la vez que es un medio para regular las condiciones que aseguren la igualdad esencial de su ejercicio en todo el territorio nacional. En otras palabras, el contenido básico del derecho de propiedad del suelo está determinado, al menos en parte, por la participación de la comunidad en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos y, a través de esa participación se asegura una igualdad, en su esencia, del ejercicio del derecho fundiario en todo el territorio nacional. Sin perjuicio, claro está, de que a través de otras concretas técnicas también pueda definirse el contenido básico del derecho de propiedad, por medio de la clasificación o calificación urbanística; u operarse condiciones que aseguren la igualdad del ejercicio de este derecho cons-titucional con el régimen de valoraciones, por citar algún otro ejemplo.
El legislador estatal que, como sabemos, carece de competencia en materia urbanística, se limita sencillamente a transcribir el mandato constitucional del artículo 47 y por eso dice que «la participación de la comunidad en las plusvalías generadas por la acción urbanística de los entes públicos, se producirá en los términos fijados por la presente Ley y las demás que sean de aplicación». Es decir, esa participación requiere o necesita de la intervención de otras legislaciones de distinto orden competencial o material. Porque, por sí, se revela insuficiente para garantizar la plena regulación que asegure, efectivamente, la participación de la comunidad social en dichas plusvalías. Se exige, por tanto, un complemento legislativo, que ha de llevarse a cabo por distintos entes públicos, de los que, por cierto, no se nos aclara nada. No sabemos si esa legislación complementaria o esa continuación legislativa debe provenir del Estado, o de las Comunidades Autónomas. O cómo debe llevarse a cabo esa continuación legislativa, qué carácter debe revestir la misma.
Lo que sí parece quedar claro es que en el desarrollo de la citada Ley se encuentran fórmulas para asegurar esa participación -la participación de la comunidad en las plusvalías se producirá en los términos fijados por la presente Ley-. No todas, que, en cualquier caso, sumadas, se encontrarán dispersas en el maremágnum de «las demás que sean de aplicación». Pero sí al menos algunas en la medida en que la naturaleza de la legislación y los títulos competenciales sobre los que el Estado tiene alguna suerte de competencia lo permitan.
En lo que concierne a la legislación urbanística de Castilla y León, que es en donde concentraremos los esfuerzos para glosar el complejo tema de las plusvalías, la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo -acrónimo: LUCyL- plasma el principio general de participación comunitaria en dichas plusvalías en la letra c) de su artículo 4, de la siguiente manera:
Artículo 4.-Actividad urbanística pública.
En aplicación de los principios constitucionales de la política económica y social, la actividad urbanística pública se orientará a la consecución de los siguientes objetivos:
[...]
c) Garantizar la participación de la comunidad en las plusvalías que genere la propia actividad urbanística pú-blica
.
Actualmente se está tramitando un Anteproyecto 3 de Reglamento de Urbanismo de Castilla y León cuya última versión señala en su artículo 5.3 que:
En aplicación de los principios constitucionales de la política económica y social, la actividad urbanística pública debe orientarse de forma preferente a la consecución de los siguientes objetivos generales:
[...]
c) Impedir la especulación del suelo, en especial asegurando la participación de la comunidad social, representada por el Ayuntamiento correspondiente, en las plusvalías que genere la propia actividad urbanística pública
.
Adviértase que en la regulación autonómica la participación de la comunidad lo será de aquellas plusvalías que genere «la propia actividad urbanística pública». Expresión ésta que puede no ser del todo coincidente con la más genérica del artículo 47 de la Constitución Española o del artículo 3 de la Ley sobre Régimen del Suelo y Valoraciones que dice: «la acción urbanística de los entes públicos».
¿Qué debe entenderse entonces por actividad urbanística pública en palabras de la legislación autonómica? La actividad urbanística pública es una función pública que, como indica el artículo 2 de la Ley de Urbanismo de Castilla y León, tiene por objeto la ordenación, la transformación, la conservación y el control del uso del suelo, incluidos el subsuelo y vuelo, y en especial su urbanización y edificación. Comprende los siguientes aspectos:
- El planeamiento urbanístico.
- La gestión urbanística.
- La intervención en el uso del suelo.
- La intervención en el mercado de suelo.
- La organización y coordinación administrativa.
- La información urbanística y participación social.
De modo que, por imperativo legal, se debe garantizar la participación de la comunidad en las plusvalías que genere la propia actividad urbanística pública y que consiste en esos aspectos relacionados. Por tanto, de cualquiera de ellos del que pueda derivarse plusvalía urbanística alguna, ha de darse participación a la comunidad. Y esta participación deberá operarse a través de los mecanismos que en la Ley se prevén.
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LAS PLUSVALÍAS URBANÍSTICAS VIENEN CONFERIDAS FUNDAMENTALMENTE POR LA ORDENACIÓN URBANÍSTICA
Las plusvalías son producto de la ordenación urbanística, de la legislación y del planeamiento que, a través de su ordenación, establecen el modelo de ciudad más favorable a los intereses de la colectividad. Las plusvalías son los derechos de contenido urbanizador, constructivo o edificatorio; en definitiva, transformador, que, por virtud de la legislación urbanística y su desarrollo reglamentario en el correspondiente planeamiento se otorgan a los propietarios de suelo. Ya que con anterioridad la titularidad de propiedades inmuebles sólo da lugar a usar y disponer conforme a lo que naturalmente los terrenos ofrecen espontáneamente. Por tanto, se hace preciso concretar cuáles son estas plusvalías que derivan de la citada ordenación urbanística para, a partir de ellas, analizar la naturaleza y el alcance de la participación de la comunidad en las mismas. Ahora bien, ¿cuáles son estos derechos que otorgan plusvalías establecidos por la legislación urbanística? Los siguientes, según la regulación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Valoraciones 6/1998 -LRSV-:
- Derecho a completar la urbanización de los terrenos para que adquieran la condición de solares -ex art. 13 LRSV-.
- Derecho a edificar los solares en las condiciones que en cada caso establezca la legislación urbanística y el planeamiento -art. 13 LRSV-.
- Derecho a promover la transformación de los suelos urbanizables instando de la Administración la aprobación del correspondiente planeamiento de desarrollo -art. 15.1 LRSV-.
- Derecho excepcional de uso y realización de obras de carácter provisional en el suelo urbanizable comprendido en sectores o ámbitos ya delimitados con vistas a su desarrollo inmediato -art. 17 LRSV-.
- Derecho excepcional a la realización de actuaciones específicas de interés público en suelo no urbanizable 4 previa justificación de que no concurren las circunstancias previstas en el apartado 1 del artículo 9 de la Ley...
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