Pleno. Sentencia 75/2018, de 5 de julio de 2018. Recurso de inconstitucionalidad 1976-2014. Interpuesto por el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid en relación con diversos preceptos de la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas. Competencias sobre urbanismo: extinción parcial de la impugnación (STC 143/2017), interpretación conforme de los preceptos legales que establecen el régimen de silencio negativo para determinados actos de uso del suelo.

MarginalBOE-A-2018-11273
SecciónT.C. Suplemento del Tribunal Constitucional
EmisorTribunal Constitucional
Rango de LeyRecurso de inconstitucionalidad

ECLI:ES:TC:2018:75

El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Juan José González Rivas, Presidente, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho, don Cándido Conde-Pumpido Tourón y doña María Luis Balaguer Callejón, Magistrados, ha pronunciado.

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el recurso de inconstitucionalidad núm. 1976-2014, promovido por el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid contra los artículos 9.1; 10.1, 2, 3 y 4; 12; 13.2 y 3; 15.1 y 3, y 16; disposición transitoria segunda y disposición final duodécima de la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas, en cuanto modifican los artículos 2; 6.3 y 5; 8.3 a) y c); 9.2, 3, 8 y 9; 10.1 b); 12.3; 14.1, 2 y 3; 15.4; 16.1 b) y c); 17.3, 4 y 6, y 39.1 del texto refundido de la Ley de suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio. Ha intervenido el Gobierno de la Nación representado por el Abogado del Estado. Ha sido Ponente el Magistrado don Pedro José González-Trevijano Sánchez, quien expresa el parecer del Tribunal.

I. Antecedentes

  1.  El día 27 de marzo de 2014, constatada la imposibilidad de llegar a un acuerdo por el procedimiento previsto en el artículo 33.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), tuvo entrada en el registro general de este Tribunal escrito de la Letrada de la Comunidad de Madrid, actuando en representación y defensa del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, por el que se interpone recurso de inconstitucionalidad contra los artículos 9.1; 10.1, 2, 3 y 4; 12; 13.2 y 3; 15.1 y 3; 16, así como contra la disposición transitoria segunda y la disposición final duodécima de la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas; esta última en cuando modifica los artículos 2; 6.3 y 5; 8.3 a) y c); 9.2, 3, 8 y 9; 10.1 b); 12.3; 14.1, 2 y 3; 15.4; 16.1 b) y c); 17.3, 4 y 6, y 39.1 del texto refundido de la Ley de suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio. Los motivos en los que se fundamenta el recurso de inconstitucionalidad son los que, sucintamente, se exponen a continuación:

    A) La Letrada de la Comunidad de Madrid inicia su escrito formulando una crítica general a la defectuosa técnica empleada por el legislador estatal para fijar los títulos competenciales en la disposición final decimonovena de la Ley 8/2013, al recurrir a una invocación generalizada y no individualizada de aquéllos en los que ampara su intervención reguladora. A continuación, expone, de acuerdo con la doctrina de este Tribunal, los dos títulos que centran, a su juicio, la controversia competencial: la competencia autonómica en materia de urbanismo y vivienda, así como el alcance que sobre dichas materias tiene la competencia reconocida al Estado por el artículo 149.1.13 CE.

    El carácter básico que se atribuye a la totalidad de la Ley 8/2013 se ampara en el artículo 149.1.13 CE, que habilita al Estado para establecer las «bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica». Afirma la Letrada que se trata de un título competencial de carácter horizontal que, siguiendo la doctrina del Tribunal Constitucional (SSTC 125/1984 y 45/2001), ha de emplearse con cierta cautela, con la finalidad de evitar el vaciamiento de diversas competencias autonómicas que tienen una incidencia en el ámbito económico, y procede pues a examinar la incidencia del artículo 149.1.13 CE sobre la competencia autonómica en materia de vivienda y de urbanismo.

    En relación con la vivienda, si bien es cierto que el Tribunal ha admitido la función de fomento por el Estado del sector de la vivienda dada su estrecha relación con la política económica general —la construcción como factor de desarrollo económico— (SSTC 152/1988, de 20 de julio, FJ 2; 36/2012, de 15 de marzo, FJ 4, y 112/2013, de 9 de mayo, FJ 3), dicho título no le habilita para fomentar cualquier actividad en materia de vivienda, limitándose a las acciones que posean «una incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general» (SSTC 186/188 y 133/1997), pues, de no ser así, «se vaciaría de contenido una materia y un título competencial más específico» (SSTC 112/1995 y 21/1999). En cuanto a la materia de urbanismo, se admite por el Tribunal Constitucional la incidencia puntual del artículo 149.1.13 CE, si bien esta ha de ser objeto de una interpretación finalista o teleológica, de modo que sólo es legítima si la norma en cuestión responde de forma efectiva a la planificación general de la actividad económica (SSTC 61/1997, FJ 36; y 112/2013, FJ 3). De acuerdo con este planteamiento, la Letrada de la Comunidad de Madrid afirma que el urbanismo es una competencia de carácter exclusivo, por lo que las competencias del Estado deben de mantenerse dentro de los límites que le son propios, lo que supone que le queda vedada «la utilización de técnicas e instrumentos urbanísticos para la consecución de objetivos que se dicen vinculados a las competencias estatales pues, en estos casos, no nos encontramos en el ejercicio de dichas competencias sino en el ámbito propio del urbanismo» (STC 170/2012, de 4 de octubre, FJ 12).

    Delimitada la competencia básica del Estado al amparo del artículo 149.1.13 CE, la Letrada examina el título competencial que, consagrado en el artículo 26.1.4 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid, aprobado por Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero (EAM), le atribuye la competencia exclusiva en «ordenación del territorio, urbanismo y vivienda», permitiéndole fijar su propia política de ordenación territorial, para lo cual podrá servirse de las técnicas jurídicas que considere más adecuadas; competencia cuyo contenido material ha sido fijado, entre otras, por la STC 61/1997, de 20 de marzo.

    El carácter exclusivo de la competencia autonómica en materia de urbanismo (reafirmado, entre otras, por las SSTC 164/2001, de 11 de julio, y 14/2007, de 18 de enero), no significa, empero, que se trate de una competencia ilimitada, por cuanto tiene la obligación de respetar la legislación estatal en materias que puedan incidir lícitamente en el ejercicio de esta —legislación sobre expropiación forzosa, sistema de responsabilidad o procedimiento administrativo común—, así como la competencia exclusiva del Estado sobre las condiciones básicas de ejercicio de los derechos constitucionales al amparo del artículo 149.1.1 CE. En consecuencia, afirma la Letrada de la Comunidad de Madrid, la intervención del Estado en materia urbanística no puede actuar de forma general, ni siquiera como aplicación supletoria, sino puntualmente como expresa la meritada STC 164/2001.

    B) A continuación, la Letrada de la Comunidad de Madrid expone los motivos de inconstitucionalidad que concurren en cada uno de los preceptos impugnados de la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas.

    a) En el ámbito de la ordenación y gestión de las actuaciones sobre el medio urbano, del capítulo II, título II de la Ley 8/2013, se impugnan el artículo 9.1, apartados 1 a 4 del artículo 10, artículo 12 y apartados 2 y 3 del artículo 13, al entender que vulneran la competencia exclusiva de la Comunidad de Madrid en materia de urbanismo, de acuerdo con los artículos 148.1.3 CE y 26.1.4 EAM.

    El artículo 9.1 regula los sujetos a los que puede corresponder la iniciativa en las actuaciones de rehabilitación edificatoria, y en las de regeneración y renovación urbanas. Reiterada la doctrina de este Tribunal sobre el artículo 149.1.13 CE en el que se ampara el precepto impugnado, considera la Letrada que no procede su invocación, ya que si bien las actividades que se citan en el precepto pueden tener efectos en el plano económico, no se aprecia una incidencia directa y significativa en la planificación general de la actividad económica. Por ello, el reconocimiento, a favor de los sujetos que se enumeran en el artículo 9.1, de la iniciativa para la ordenación de las actuaciones sobre el medio urbano, suponen una extralimitación de la competencia estatal ex artículo 149.1.13 CE, al regular una materia que es competencia exclusiva de la Comunidad de Madrid en virtud de los artículos 148.1.3 CE y 26.1.4 EAM.

    La impugnación de los apartados 1 a 4 del artículo 10 de la Ley 8/2013 se apoya en idéntica argumentación. Las reglas básicas para la ordenación y ejecución de actuaciones que contempla el artículo 10 no responden, de forma inmediata y directa, a la planificación general de la actividad económica; por el contrario, estas previsiones normativas —relativas a la regulación de los ámbitos de actuación, los mecanismos para su delimitación (acuerdo administrativo), su contenido y tramitación (apartados primero y segundo) o a la imposición de criterios en la redacción y aprobación del planeamiento (apartados primero, tercero y cuarto)— inciden de lleno sobre la competencia legislativa en materia urbanística que el artículo 26.1.4 EAM atribuye a la Comunidad de Madrid, y que conlleva la potestad de ésta para fijar sus propias normas sobre la ordenación de la ciudad mediante las técnicas jurídicas que considere adecuadas (STC 164/2001, de 11 de julio).

    En relación con el artículo 12 de la Ley 8/2013, descartada una vez más por las razones ya expuestas, su encaje en el artículo 149.1.13 CE, la Letrada de la Comunidad de Madrid examina los otros dos títulos competenciales invocados por el legislador estatal: el artículo 149.1.18 CE —«legislación sobre expropiación forzosa»—, en relación con el apartado primero; y el artículo 149.1.8 CE —«legislación civil»—, que ampararía el apartado segundo. Señala la Letrada que el artículo 12.1 anuda a la delimitación del ámbito de actuación de las operaciones de rehabilitación edificatoria y de...

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