Pleno. Sentencia 15/2021, de 28 de enero de 2021. Cuestión de inconstitucionalidad 1772-2020. Planteada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco en relación con el artículo 3.4 de la Ley del Parlamento Vasco 3/1998, de 27 de febrero, general de protección del medio ambiente del País Vasco. Competencias sobre legislación procesal: nulidad del precepto legal autonómico que establece la acción pública en vía jurisdiccional.
| Marginal | BOE-A-2021-2834 |
| Sección | T.C. Suplemento del Tribunal Constitucional |
| Emisor | Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Cuestión de inconstitucionalidad |
ECLI:ES:TC:2021:15
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Juan José González Rivas, presidente; la magistrada doña Encarnación Roca Trías; los magistrados don Andrés Ollero Tassara, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho, don Cándido Conde-Pumpido Tourón y la magistrada doña María Luisa Balaguer Callejón, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En la cuestión de inconstitucionalidad núm. 1772-2020, planteada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en relación con el art. 3.4 de la Ley del Parlamento Vasco 3/1998, de 27 de febrero, general de protección del medio ambiente del País Vasco, por posible vulneración del art. 149.1.6 CE. Han comparecido y formulado alegaciones el Parlamento y el Gobierno Vasco, la Fiscal General del Estado, el Abogado del Estado, la Diputación Foral de Gipuzkoa, el Consorcio de Residuos de Gipuzkoa y la asociación Gurasos Elkartea. Ha sido ponente el magistrado don Antonio Narváez Rodríguez.
I. Antecedentes
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El día 20 de marzo de 2020 tuvo entrada en el registro general del Tribunal Constitucional un escrito de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, al que se acompañaba, junto al testimonio de las actuaciones (procedimiento ordinario núm. 821-2016), el auto de 9 de marzo de 2020 por el que se acordaba plantear una cuestión de inconstitucionalidad respecto del art. 3.4 de la Ley del Parlamento Vasco 3/1998, de 27 de febrero, general de protección del medio ambiente del País Vasco.
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Los antecedentes de hecho de la presente cuestión de inconstitucionalidad son, en síntesis, los siguientes:
a) Mediante resolución del día 23 de abril de 2010, la viceconsejera de Medio Ambiente del Gobierno Vasco formuló declaración de impacto ambiental y concedió autorización ambiental integrada al proyecto de valorización energética de residuos promovido por el Consorcio de Residuos de Gipuzkoa en el término municipal de Donostia-San Sebastián.
El día 2 de abril de 2014, el Consorcio de Residuos de Gipuzkoa solicitó la prórroga, por treinta meses, del plazo para acreditar la finalización de las obras del proyecto de referencia. Por resolución del 10 de abril de ese mismo año, el viceconsejero de Medio Ambiente acordó la prórroga, por un periodo de veinticuatro meses. Tras diversas vicisitudes referidas a la continuidad de la planta incineradora de residuos, con fecha de 1 de marzo de 2016, el Consorcio solicitó una nueva prórroga de otros doce meses, que fue concedida por resolución del viceconsejero de 7 de marzo de 2016.
b) El 18 de marzo de 2016, el Consorcio de Residuos de Gipuzkoa comunicó su pretensión de llevar a cabo una modificación no sustancial del proyecto autorizado. La resolución del viceconsejero de 11 de abril de 2016 accedió a la modificación de la declaración de impacto ambiental y de la autorización ambiental integrada concedida al Consorcio, que se calificó de "no sustancial", al tener por objeto la adaptación de la otorgada inicialmente a los cambios normativos producidos.
c) La asociación Gurasos Elkartea, integrada por ciudadanos que se oponen a la construcción de la planta incineradora, interpuso un recurso de alzada contra las resoluciones de 7 de marzo y 11 de abril de 2016. El recurso fue desestimado por orden del consejero de Medio Ambiente, Planificación Territorial y Vivienda, de 14 de diciembre de 2016, planteándose a continuación recurso contencioso-administrativo por la citada asociación.
d) Presentado el escrito de demanda, la Diputación Foral de Gipuzkoa opuso en el trámite de alegaciones previas la falta de legitimación activa de la asociación Gurasos Elkartea, por no cumplir los requisitos del art. 19.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA), ni de los arts. 22 y 23 de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regula el derecho a la información, participación y acceso a la justicia en materia de medio ambiente. La alegación fue desestimada mediante auto de 25 de septiembre de 2018.
e) En la contestación a la demanda, la Diputación Foral de Gipuzkoa reiteró la falta de legitimación activa de la recurrente, interesando la inadmisión y, subsidiariamente, la desestimación. En igual sentido se manifestó el Gobierno Vasco. Por su parte, el Consorcio solicitó la desestimación por razones de fondo.
f) Mediante providencia de 12 de febrero de 2020 la Sala dio a las partes y al Ministerio Fiscal un plazo de diez días para que, conforme al art. 35.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), pudieran alegar sobre la pertinencia de plantear una cuestión de inconstitucionalidad respecto del art. 3.4 de la Ley general de protección del medio ambiente del País Vasco, en cuanto prevé una acción pública en vía jurisdiccional.
El Ministerio Fiscal, por escrito de 24 de febrero de 2020, manifestó que no se oponía al planteamiento de la cuestión.
La asociación Gurasos Elkartea alegó, mediante escrito de 27 de febrero de 2020, que el auto de 25 de septiembre de 2018 ya había aceptado su legitimación activa al amparo tanto de los apartados a) y b) del art. 19.1 LJCA, como del art. 5 f) del texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana y del art. 20 de la Ley 27/2006, y además por el principio pro actione, sin que la providencia que abre el trámite del art. 35.2 LOTC rebatiera los argumentos del citado auto. La recurrente añadió que la cuestión planteada sobre el art. 3.4 de la Ley general de protección del medio ambiente del País Vasco no es relevante, al existir otros títulos de legitimación alternativos al previsto en dicho precepto que sí concurren, por todo lo cual solicitó que no se planteara la cuestión.
Por último, el Gobierno Vasco y la Diputación Foral de Gipuzkoa, mediante sendos escritos de 28 de febrero de 2020, se manifestaron a favor del planteamiento de la cuestión.
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El auto de planteamiento razona en los siguientes términos:
a) Comienza dando respuesta al argumento de la asociación demandante de que su legitimación activa ya había sido aceptada mediante auto de 25 de septiembre de 2018, que desestimó la alegación previa formulada por la Diputación Foral de Gipuzkoa. Al respecto, recuerda que, según el art. 58 LJCA, en los escritos de contestación a la demanda pueden alegarse motivos de inadmisibilidad (excepto la incompetencia del órgano jurisdiccional), aunque hubieran sido desestimados en el trámite de alegaciones previas.
b) A continuación, explica que la cuestión atañe al art. 3.4 de la Ley general de protección del medio ambiente del País Vasco, que no establece ningún requisito de legitimación para el ejercicio de la acción pública por personas jurídicas sin ánimo de lucro. Frente a ella, el art. 23.1 b) de la Ley 27/2006 exige, entre otras condiciones, que dichas entidades «se hubieran constituido legalmente al menos dos años antes del ejercicio de la acción y que vengan ejerciendo de modo activo las actividades necesarias para alcanzar los fines previstos en sus estatutos».
Por lo anterior, la Sala considera que podría estar siendo infringido el art. 149.1.6 CE, que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre legislación procesal, sin perjuicio de las necesarias especialidades que en ese orden se deriven de las particularidades del derecho sustantivo de las comunidades autónomas.
c) Acerca del juicio de relevancia, el auto detalla que Gurasos Elkartea se constituyó el 7 de mayo de 2016, con posterioridad, por tanto, a las resoluciones dictadas por el viceconsejero de Medio Ambiente de 7 de marzo y 11 de abril que son impugnadas. Se le reconoció legitimación para la interposición del recurso de alzada, que se desestimó por orden de 14 de diciembre de 2016. Pero, para accionar en vía judicial, debe cumplir el requisito establecido en el art. 23.1 b) de la Ley 27/2006, lo que no es el caso. Cita la STC 97/2018, de 18 de septiembre, según la cual la legitimación para intervenir o recurrir en vía administrativa no implica necesariamente que se tenga legitimación para acudir ante los tribunales.
Aunque la demandante invoca el art. 20 de la citada Ley 27/2006, el auto apunta que dicho precepto solo legitima al «público» en relación con la «información y participación pública», procedimiento ya finalizado en este caso y en el que la asociación Gurasos Elkartea no pudo participar por no estar constituida.
En cuanto a la cuestión de fondo del proceso, la Sala sostiene que es medioambiental, pues se está ejercitando una acción dirigida a anular una actuación administrativa en materia de medio ambiente, con invocación de la normativa sobre prevención y control integrados de la contaminación.
El interés legítimo que invoca la asociación recurrente es «la defensa de la salud de sus hijos» y el auto razona, citando jurisprudencia del Tribunal Supremo, que el concepto de «interés legítimo» requiere mayor concreción, más allá de la alegación del interés general que comparte toda la sociedad en la defensa de la salud ambiental de los ciudadanos.
Pese al carácter transversal de la materia medioambiental –prosigue la Sala– en el supuesto de autos se discute sobre la modificación y posible caducidad de una declaración de impacto ambiental y una autorización ambiental integrada. Pero no se controvierte la ubicación de la planta, de modo que para la Sala el asunto se enmarca preferentemente en medio ambiente y no en urbanismo, lo que le lleva a excluir el título legitimador basado en la Ley de suelo y rehabilitación urbana.
La Sala insiste en que se están impugnando resoluciones dictadas por la autoridad medioambiental, por vulneración de normas medioambientales, y en materias claramente incluidas en el ámbito de la Ley...
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