Pleno. Sentencia 136/2015, de 11 de junio de 2015. Recurso de inconstitucionalidad 2205-2013. Interpuesto por la Junta de Extremadura en relación con diversos preceptos del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad. Límites de los decretos-leyes, principios de seguridad jurídica e igualdad tributaria: nulidad de los preceptos legales que disponen la repercusión obligatoria de los tributos o recargos autonómicos a los consumidores de energía eléctrica del propio territorio.

MarginalBOE-A-2015-7588
SecciónT.C. Suplemento del Tribunal Constitucional
EmisorTribunal Constitucional
Rango de LeySentencia

El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, Presidente, doña Adela Asua Batarrita, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Juan José González Rivas, don Santiago Martínez-Vares Garcia, don Juan Antonio Xiol Rios, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Ricardo Enríquez Sancho y don Antonio Narváez Rodríguez, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el recurso de inconstitucionalidad núm. 2205-2013, interpuesto por la Junta de Extremadura contra el art. 38 y la disposición adicional decimoquinta del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad. Ha comparecido y formulado alegaciones el Abogado del Estado. Ha sido Ponente el Magistrado don Santiago Martínez-Vares García, quien expresa el parecer del Tribunal.

  1. Antecedentes

    1. Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal Constitucional el día 12 de abril de 2013 el Letrado de la Junta de Extremadura, en la representación que ostenta, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra el art. 38 y la disposición adicional decimoquinta del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad.

      El recurso se fundamenta en los motivos que, resumidamente, se exponen a continuación:

      El Letrado de la Junta de Extremadura comienza sus alegaciones con un apartado titulado hechos, en el que expone el contenido de los preceptos impugnados y la aplicación a los mismos del procedimiento previsto en el art. 33.2 LOTC. Además señala que la materia jurídico constitucional sobre la que versa el recurso ya fue objeto de un acuerdo previo de resolución de conflicto entre el Estado y la Comunidad Autónoma de Extremadura en relación con la Ley 7/1997, de 29 de mayo, de medidas fiscales sobre la producción y el transporte de energía que incidan sobre el medio ambiente. A continuación expone lo que denomina fundamentos jurídico-procesales, señalando el objeto del recurso, la legitimación de la Junta de Extremadura para interponerlo, el plazo de interposición y el cumplimiento de las reglas sobre postulación.

      En cuanto a la fundamentación del recurso, comienza negando que el recurso tenga carácter prospectivo o preventivo en cuanto que las normas, al establecer la obligatoriedad de incluir un suplemento territorial para cubrir la totalidad del sobrecoste derivado de los tributos que graven las actividades o instalaciones destinadas al suministro eléctrico, afecta a los tributos autonómicos y, entre ellos, al impuesto extremeño sobre las instalaciones que incidan en el medio ambiente. Alude a continuación a que esta modificación pretende evitar desequilibrios en los costes de las empresas del sector eléctrico, estableciendo la obligatoriedad de imponer el suplemento territorial en los peajes de acceso y tarifas de último recurso, debiendo ser abonados por los consumidores, en el ámbito territorial de la respectiva Comunidad Autónoma. Además se deja en manos del Gobierno –concretamente en el Ministro de Industria, Energía y Turismo–, la decisión de qué tributos son susceptibles de ser repercutidos. Extremadura, dispone de un tributo propio que se declara expresamente como directo, esto es no repercutible al consumidor. Dicho tributo fue objeto de una modificación fruto del acuerdo con el Estado, en cuya virtud, se retiraba el recurso interpuesto contra la ya citada Ley 7/1997, y la Comunidad Autónoma se comprometía a modificar la norma en los términos fijados en dicho acuerdo, lo que se llevó a cabo mediante la Ley 8/2005, de modificación de la anterior. Para la demanda «se consensuó con el Estado la existencia pacífica de un impuesto directo, (a soportar por los titulares de las instalaciones medioambientalmente incisivas) de naturaleza extrafiscal (desmotivador de esa incidencia medioambiental) sobre instalaciones (eléctricas y de telefonía) con incidencia en el medio ambiente», consenso que ahora se ve alterado por cuanto la nueva redacción dada por el Real Decreto-ley 20/2012 a la Ley del sector eléctrico establece la obligatoriedad de imponer el suplemento territorial en los peajes de acceso y tarifas de último recurso, debiendo ser abonado por los consumidores ubicados en el ámbito territorial de la respectiva Comunidad Autónoma.

      Tras estas consideraciones generales, la demanda expone los siguientes motivos de inconstitucionalidad:

      1. Vulneración del art 86.1 CE por afectar al régimen de las Comunidades Autónomas en el reparto de competencias financieras del bloque de la constitucionalidad. La modificación de la norma estatal supone un límite nuevo a la capacidad autonómica para crear tributos que hubiera debido introducirse en la Ley Orgánica de financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), en la medida en que esta norma, en sus arts. 6 y 9, consagra el poder tributario autonómico y lo limita tan sólo en el sentido de evitar la doble imposición o la extraterritorialidad. Poder tributario autonómico que, por lo demás, cuenta con respaldo estatutario expreso en el art. 81 del Estatuto de Autonomía de Extremadura. En el caso concreto del impuesto extremeño se consensuó en el seno de la comisión bilateral de cooperación poniendo de manifiesto un entendimiento de los límites del art. 6.3 LOFCA que luego se confirmó en la Ley Orgánica 3/2009. De este modo, según el Letrado de la Junta de Extremadura, la norma estatal constituye un límite indebido al principio de autonomía financiera de las Comunidades Autónomas, y, en concreto, a la capacidad tributaria de Extremadura, por cuanto distorsiona y modifica unilateralmente la potestad de regular sus propios tributos, al cambiar, no sólo los elementos del mismo (modificación del obligado tributario, estableciendo un régimen de repercusión jurídica no establecido en la norma autonómica), sino la propia finalidad extrafiscal (ecológica), que anima al tributo, por cuanto el Estado persigue neutralizar «el efecto directo del tributo medioambiental autonómico, repercutiéndolo sobre los usuarios y consumidores finales, con el indisimulado fin de que no afecte ni suponga carga alguna a sus actuales destinatarios y obligados tributarios, las empresas productoras y distribuidoras de electricidad, cuya actividad afecta el medio natural». A juicio de la demanda, esa modificación impone una limitación al ejercicio del poder tributario de Extremadura, que no puede llevarse a cabo por Decreto-ley.

      2. Vulneración del art. 86.1 CE por afectar al deber constitucional de contribuir al sostenimiento de las cargas públicas al trasladar el tributo a los consumidores. La demanda recuerda que, conforme a la doctrina constitucional, vulnera el art. 86.1 CE «cualquier intervención o innovación normativa que, por su entidad cualitativa o cuantitativa, altere sensiblemente la posición del obligado a contribuir según su capacidad económica en el conjunto del sistema tributario». Esa alteración se produciría en el caso del Real Decreto-ley 20/2012, en cuanto que modifica la carga tributaria para trasladarla a los abonados finales, alterando así el deber de contribuir del art. 31 CE.

      3. Vulneración del art. 86.1 CE, por carecer las disposiciones impugnadas del presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad. Tras exponer la doctrina constitucional sobre la cuestión, la demanda señala que «la urgencia se vincula a la imposibilidad de implementar el contenido de la regulación o, en otras palabras, de alcanzar la finalidad deseada o buscada, mediante el procedimiento parlamentario común» así como «que la naturaleza extraordinaria de la necesidad, ha sido interpretada como el supuesto excepcional en el que la coyuntura circunstancial requiere una intervención normativa inmediata por parte del poder ejecutivo», intervención debidamente justificada en el texto de la norma o en la documentación que lo acompaña. Tras recoger las afirmaciones de la exposición de motivos del Real Decreto-ley 20/2012 acerca del conjunto de medidas adoptadas en el sector eléctrico y, en concreto, sobre los preceptos impugnados, así como en relación con el presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad, señala que «no se alcanza a ver qué relación tiene el déficit o estabilidad presupuestaria pública con el hecho que sean las compañías eléctricas o sean los consumidores finales los que soporten los tributos autonómicos». Indica, además, que ninguna conclusión puede obtenerse del debate de convalidación, lo que le lleva a concluir que «aunque existe una explicación de lo que se hace, el por qué se hace, nada se justifica sobre la urgencia de la misma más que por el recurso a formular estereotipos carentes de consistencia alguna», resultando entonces de aplicación la doctrina de la STC 137/2011 en relación a la carencia de la nota de urgencia constitucionalmente exigida. Carencia de urgencia que también pone de manifiesto la falta de aplicación de la habilitación legal contenida en la disposición adicional decimoquinta con relación a la concreción de los tributos territoriales que han de ser repercutidos a los usuarios finales.

      4. Vulneración del principio de seguridad jurídica del art. 9.3 CE por la disposición adicional decimoquinta del Real Decreto-ley 20/2012. En este sentido la demanda califica la norma de arbitraria y argumenta que se crea inseguridad jurídica respecto a la decisión última del Ministro y su alcance respecto al tributo extremeño, pues lo que debería evitarse es que «la obligación patrimonial que traslada el Decreto ley a los abonados eléctricos, penda efectiva y jurídicamente del criterio del Ministro de Industria».

      5. Vulneración del principio de reserva de ley en materia tributaria del art. 31.3 CE por la disposición adicional decimoquinta del Real Decreto-ley 20/2012. Así, argumentando que el mandato de la...

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