Pleno. Sentencia 133/2017, de 16 de noviembre de 2017. Recurso de inconstitucionalidad 2845-2007. Interpuesto por el Presidente del Gobierno respecto de los artículos 27 a 45 de la Ley del Parlamento de Galicia 2/2006, de 14 de junio, de Derecho civil de Galicia. Competencias sobre derecho civil: nulidad de los preceptos legales autonómicos que regulan la adopción y la autotutela. Votos particulares.
| Marginal | BOE-A-2017-15178 |
| Sección | T.C. Suplemento del Tribunal Constitucional |
| Emisor | Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Recurso de inconstitucionalidad |
ECLI:ES:TC:2017:133
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Juan José González Rivas, Presidente, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho, don Cándido Conde-Pumpido Tourón y doña María Luisa Balaguer Callejón, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 2845-2007, promovido por el Presidente del Gobierno contra los artículos 27 a 45 de la Ley de Galicia 2/2006, de 14 de junio, de Derecho civil de Galicia. Han sido parte el Parlamento de Galicia, representado por el Letrado del mismo y el Consello de la Xunta de Galicia, representado por su Letrado. Ha sido Ponente el Magistrado don Alfredo Montoya Melgar, quien expresa el parecer del Tribunal.
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Antecedentes
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Mediante escrito presentado en el registro general de este Tribunal el día 28 de marzo de 2007, el Abogado del Estado, en nombre del Presidente del Gobierno, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra los artículos 27 a 45 de la Ley de Galicia 2/2006, de 14 de junio de 2006, de derecho civil de Galicia (publicada en el «Diario Oficial de Galicia» del día 29 de junio de 2006). El recurso tiene por objeto la impugnación del título II (arts. 27 a 41), relativo a la adopción y del título III (arts. 42 a 45), relativo a la autotutela, de la Ley antes mencionada por entender que la regulación contenida en los mismos excede de las competencias para la conservación, modificación y desarrollo del Derecho civil propio atribuidas a Galicia en el artículo 27.4 de su Estatuto de Autonomía, vulnerando con ello la competencia exclusiva del Estado sobre legislación civil ex artículo 149.1.8 CE.
En la fundamentación del recurso se comenzó recordando que el preámbulo de la Ley expresamente señala que persigue desarrollar, en todos sus aspectos, las instituciones jurídico privadas que realmente estuvieran vivas en el Derecho propio de Galicia. Con esta finalidad la Ley 2/2006, de 14 de junio, de Derecho civil de Galicia (en adelante Ley 2/2006) viene a derogar la Ley 4/1995, de 24 mayo, de Derecho civil de Galicia y si bien mejora algunas instituciones tradicionales tales como las comunidades de montes vecinales en mano común, la servidumbre de paso, el derecho de labrar y poseer, etc., también introduce novedades como la regulación de la protección de menores, la adopción y la autotutela e incorpora la regulación de instituciones de derecho consuetudinario derivadas de relaciones de vecindad.
Destaca, de un lado, la Abogacía del Estado que los artículos 27 a 45 de la Ley 2/2006 impugnados suponen una regulación general y exhaustiva de dos instituciones, la adopción y la autotutela que carecen de antecedentes en el Derecho civil gallego y no guardan conexión alguna con instituciones propias de tal legislación civil, de manera que excede de las facultades constitucional y estatutariamente atribuidas a la Comunidad Autónoma de Galicia para la conservación, modificación y desarrollo de su derecho civil, foral o propio y vulnera la competencia exclusiva estatal sobre la legislación civil recogida en el artículo 149.1.8 CE. De otra parte, se señala que existe un motivo de inconstitucionalidad adicional que afecta en concreto a los artículos 35, 36, 37, 40.2 y 41.1 de la Ley 2/2006 y, que regulan materias que inciden en el ámbito de la legislación procesal sobre la que tiene competencia exclusiva el Estado al amparo de lo establecido en el artículo 149.1.6 CE. Finalmente, los artículos 42, 43 y 45 de la Ley 2/2006, al establecer la posibilidad de realizar la designación de tutor en escritura pública y el posible contenido de esta escritura, vulneran la reserva competencial establecida en el artículo 149.1.8 CE a favor del Estado en cuanto a las reglas relativas a la ordenación de los registros e instrumentos públicos, incurriendo, por tanto, en una causa adicional de inconstitucionalidad.
A continuación, se pasó a fundamentar las concretas impugnaciones deducidas:
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El Abogado del Estado empezó sus valoraciones con la cita de lo dispuesto en el artículo 149.1.8 CE, que atribuye al Estado competencia exclusiva sobre la legislación civil «sin perjuicio de la conservación, modificación y desarrollo por las comunidades autónomas de los derechos civiles, forales o especiales allí donde existan». Resulta así claro que la Constitución ha limitado el reconocimiento de la potestad normativa de las Comunidades Autónomas al condicionarla al dato histórico de la existencia efectiva de tales derechos forales o especiales al promulgarse la norma fundamental. Según este modo de reconocimiento, el derecho foral podrá ser modificado y desarrollado, pero siempre a costa de sus propios preceptos y nunca con menoscabo del derecho común, porque ahí se encuentra el límite de otra competencia atribuida explícita y exclusivamente al Estado. Esto no significa que queden vacíos de contenido los enunciados competenciales de las Comunidades Autónomas previstos en sus estatutos en materia de Derecho foral, ni que éste quede condenado a anquilosarse en fórmulas de derecho no escrito. Lo que ocurre es que la vigencia efectiva de las instituciones forales es lo que marca la pauta de las propias competencias autonómicas (SSTC 88/1993, de 12 marzo, 156/1993, de 6 mayo). En resumidas cuentas, al analizar la competencia en el desarrollo de su derecho civil, foral o especial propio, reconocida a las Comunidades Autónomas en el artículo 149.1.8 CE, este Tribunal ha afirmado la posibilidad que les asiste de regular ex novo instituciones que, originariamente, no hubieran estado presentes en sus compilaciones de derecho civil foral, siempre y cuando tales instituciones guarden conexión con las reguladas, dentro de la actualización o innovación de su derecho civil propio y según sus principios informadores peculiares.
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Se subraya, en segundo término, la ausencia histórica en la legislación civil especial gallega de cualquier norma sobre adopción o autotutela, que se acredita en el hecho de que «las instituciones reguladas en la inmediatamente anterior Ley de Derecho civil de Galicia, Ley 4/1995, que derogó la Ley sobre la Compilación 7/1987, se integra por relaciones jurídicas muy vinculadas al ámbito rural de Galicia y a su economía esencialmente agraria, sobre la base de una propiedad de carácter minifundista … Así permite afirmarlo no solamente un somero examen de las instituciones jurídico-privadas reguladas por la mencionada Ley y por la costumbre … entre las que se cuentan, por ejemplo, los petrucios parroquiales o veciña, las comunidades en materia de aguas, el agra, agro o vilar, la servidumbre de paso, las serventías, el cómaro, ribazo o arró, el retracto de graciosa, los arrendamientos rústicos y aparcerías» como reconoció la Sentencia de este Tribunal 47/2004, de 25 de marzo (FJ 11). Así pues, en las anteriores leyes de Derecho civil gallego nunca se han regulado instituciones como la protección de menores, la adopción y la autotutela.
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Explica el recurrente que la normativa de protección de menores recogida en el título I de la Ley 2/2006 (arts. 5 a 26), ya ha sido regulada en dos textos legales: la Ley gallega 4/1993, de 14 abril, reguladora de los servicios sociales y la Ley gallega 3/1997, de 9 junio, de protección jurídica, económica y social de la familia, la infancia y la adolescencia. Ningún inconveniente constitucional puede encontrarse en la primera de las citadas pues, aunque se refieran a la institución de la adopción, no regula aspectos jurídicos civiles, sino exclusivamente los servicios administrativos relacionados con la adopción en la Comunidad Autónoma de Galicia, en el marco de la competencia autonómica en materia de asistencia social reconocida en el artículo 148.1.20 CE y en los artículos 27.23 y 24 del Estatuto de Autonomía para Galicia (en adelante, EAG). Por su parte, la Ley gallega 3/1997, de 9 de junio, aborda la regulación de la protección jurídica, económica y social de la familia, la infancia y la adolescencia desde la perspectiva de la regulación de la actuación pública encaminada a la protección de la familia, y desde una consideración de derecho público de la legislación familiar, desligada del derecho civil. Y, aunque el capítulo III del título III (arts. 30 a 34) de esta Ley se dedica a la regulación de la adopción, se aborda desde el punto de vista de la ordenación de la gestión pública del procedimiento adoptivo en la Comunidad Autónoma de Galicia, no regulándose aspectos jurídicos civiles de tal institución. Es cierto que en estos preceptos se recoge una única norma de derecho civil que establece la edad mínima del adoptante (art. 32.1 de la Ley 2/2006), sin embargo, no puede considerarse como un precedente en la legislación autonómica previa gallega que legitime la posterior regulación exhaustiva por parte de dicha Comunidad de la adopción en todos los aspectos jurídicos civiles, puesto que aquella normativa persigue exclusivamente la regulación de los aspectos de derecho público administrativo relacionados con instituciones de protección de menores en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Galicia.
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Por su parte, los artículos 42 a 45 de la Ley 2/2006 regulan de manera detallada e integral la institución de la autotutela (prevista en el art. 223 del Código civil). Advierte el Abogado del Estado que la regulación contenida en la Ley gallega 2/2006 no se opone a lo previsto en el Código civil, aunque sí presenta algunas diferencias. Sin embargo, como ocurre en el caso de la adopción, no existen precedentes de regulación de esta institución en el derecho civil escrito o consuetudinario gallego.
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A continuación el recurso realiza una comparación de la legislación impugnada con la legislación estatal. En primer lugar, por lo que...
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