STS, 4 de Enero de 2007

Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, se ha seguido el recurso número 972/1999, promovido por la mercantil BORREGO NORTE, S.

A. y en el que ha sido parte demandada la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, sobre deslinde de bienes de dominio público marítimo-terrestre.

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 28 de febrero de 2003, cuyo fallo es del tenor literal siguiente: "FALLAMOS: En atención a lo expuesto la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional ha decidido:

DESESTIMAR el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de BORREGO NORTE S.A. contra la Orden Ministerial de fecha 29 de julio de 1999, por el concepto de aprobación de deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa de unos

9.433 m2 de longitud, en la margen izquierda del brazo del Este de la Ría del Guadalquivir, comprendido entre El Borrego y los Isletones, en el Tm de Coria del Río (Sevilla), a que las presentes actuaciones se contraen, que confirmamos por ser conforme a Derecho.

Sin expresa imposición de costas".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de la mercantil BORREGO NORTE, S. A. se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 5 de junio de 2003, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la recurrente BORREGO NORTE, S. A. compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 22 de julio de 2003 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se dictara sentencia "dando lugar al mismo y casándo la Sentencia recurrida con los pronunciamientos que correspondan conforme a derecho, y, en su caso, resolviendo en los términos que esta parte tiene interesado".

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 25 de enero de 2005, ordenándose también, por providencia de 28 de febrero de 2005, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo el ABOGADO DEL ESTADO en escrito presentado en fecha 17 de mayo de 2005, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictase sentencia por la que "sea inadmitido o, en su defecto, desestimado el recurso de casación interpuesto por "Borrego Norte, S. A." contra la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 28 de febrero de 2003 (autos 972/99), al ser la misma plenamente conforme a Derecho, con imposición de las costas a la mercantil recurrente por ser preceptivas".

Por providencia de fecha 8 de noviembre de 2006 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 19 de diciembre de 2006, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de Sala

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó en fecha de 28 de febrero de 2003, y en su recurso contencioso administrativo nº 972/1999, por medio de la cual se desestimó el formulado por la entidad BORREGO NORTE,

S. A. contra la Orden Ministerial del Ministerio de Medio Ambiente de fecha 29 de julio de 1999, por la fueron aprobados el Acta y los Planos fechados en marzo de 1993, en los que se define el deslinde de los bienes de dominio público marítimo terrestre del tramo de costa de unos nueve mil cuatrocientos treinta y tres (9.433) metros de longitud, en la margen izquierda del Brazo del Este de la Ría del Guadalquivir, comprendido entre El Borrego y Los Isletones, en el término municipal de Coria del Río (Sevilla).

Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo, y se basó para ello la sentencia, en síntesis, y por lo que aquí interesa, en la siguiente argumentación:

A) En relación con la condición de dominio público del tramo deslindado, la Sala de instancia se remite a su anterior sentencia de 8 de noviembre de 2002 (en relación con el deslinde del mismo Brazo Este del Guadalquivir) de la que, entre otros extremos, extrae dos consecuencias:

1. Sobre la prueba pericial solicitada y no practicada se señala que, a la vista de tal sentencia "no se ha considerado necesario acordar prueba alguna para mejor proveer, máxime cuando creemos irrelevante y conforme a lo que luego se razonará determinar si tras las obras de encauzamiento que afectan al brazo del este, ha vuelto a discurrir agua del río Guadalquivir, por el citado brazo".

2. Y, en cuanto al fondo del deslinde, se exponían, de la mencionada sentencia, entre otros, los siguientes extremos: "Esta línea de delimitación del DPMT (la comprendida entre los vértices M-1 y M-106) se ha definido a partir de las fotografías del vuelo de 1956, del estudio Geomorfológico y de testimonios que indican el lugar hasta donde llegaron las mareas. Ello con independencia de que accesiones naturales o rellenos antrópicos impidan actualmente reconocer este hecho. Por ello, tanto la imprescriptibilidad del DOPMT como lo explícitamente dispuesto en los artículos 4.1 de la Ley de Costas y 6.2 del Reglamento, atribuyen el carácter demanial a los terrenos que se sitúan en el exterior de los límites de la línea descrita en el párrafo anterior y que posiblemente han sido rellenados o a los que se les ha impedido artificialmente ser alcanzados por las mareas"; supuesto al que se aplicaba el artículo 3.1.a) de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (LC), así como el 6.2 de su Reglamento de desarrollo y ejecución (RC), aprobado por Real Decreto 1491/1989, de 1 de diciembre .

   B) En relación con la justificación del deslinde, la sentencia se basaba en los siguientes hechos:

1. "Por haber variado la morfología del terreno como consecuencia de la transformación experimentada por el aprovechamiento agrícola de la zona, pasando de una explotación ganadera a explotación agrícola de arroz a gran escala lo que ha dado lugar a la desaparición del terreno de todos los hitos que señalaban los vértices de las poligonales del deslinde, así como las referencias y bases fijas del replanteo que en su día no fueron definidas por las coordenadas UTM lo que hace imposible la restitución del deslinde anterior".

2. Como consecuencia del examen de diversos documentos y medios de prueba, tales como (1) el Anejo nº 2 de la Memoria, (2) el Estudio Geomorfológico que acompaña a la Memoria, (3) así como la comparación entre el vuelo americano de 1956 y del vuelo de la Junta de Andalucía de 1993; de cuyo examen ---conjunto---extrae las siguientes consecuencias: "En suma, como se razona y justifica en la memoria y a lo largo del expediente, de forma pormenorizada es la obra antrópica (medios artificiales) la que impide que las zonas naturalmente inundables por efecto de las mareas se inunden, por lo que en aplicación de los arts. 1.a) de la Ley de Costas y 6.2 del Reglamento de Costas, no procede sino confirmar la actuación de la Administración, debidamente justificada". C) Por último, en relación con la caducidad del expediente la Sala de instancia reproduce la doctrina contenida en sus anteriores sentencias de 22 de mayo de 1998, 3 de diciembre de 1999, 16 de febrero, y 3 y 17 de marzo de 2000, desestimatorias, todas ellas, de la caducidad planteada, por inaplicación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA).

Contra esa sentencia ha interpuesto la representación de la entidad BORREGO NORTE,

S. A. recurso de casación, en el cual esgrime tres motivos de impugnación: El primero al amparo del artículo

88.1.c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, y, el segundo y tercero, al amparo del artículo 88.1.d) de la LRJCA, por infracción de las normas del Ordenamiento jurídico que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate.

En concreto, en el primer motivo (88.1.c), se consideran infringidos los artículo 24.2 de la Constitución Española y 267 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1º de julio, del Poder Judicial (LOPJ), y ello, como consecuencia de la ausencia práctica de la prueba pericial a desarrollar por Ingeniero Agrónomo, solicitada y declarada pertinente, y que tenía por objeto la determinación de la línea de deslinde declarada en la Orden de 29 de abril de 1966 junto con los documentos y pruebas obrantes en el expediente administrativo, cuyo Acta de replanteo y planos no han sido aportados por la Administración, causando indefensión a la recurrente; la ausencia de tal prueba ha impedido demostrar si la ausencia de las antiguas marcas o hitos han sido debidos a accesiones naturales o a rellenos antrópicos. La parte señala como reiteró a la Sala la necesidad de remisión de los documentos del deslinde de 1966, y como pretendió la práctica de la prueba para mejor proveer tanto en el escrito de 22 de febrero de 2002, como en el de conclusiones.

Efectivamente, en Otrosí del escrito de demanda se determinaron por la entidad recurrente los dos hechos concretos que se pretendía acreditar: "La línea de deslinde declarada en la Orden de 29 de abril de 1966 hasta nuestros días" y la "Ausencia de caudal del Río Guadalquivir por el antiguo cauce del Brazo del Este con anterioridad a la Orden Ministerial de 29 de abril de 1966 hasta nuestros días". Con la expresada finalidad propuso Pericial a practicar por Ingeniero Agrónomo que tenía por objeto tratar de identificar los hitos o líneas de deslinde aprobado por la Orden Ministerial de 29 de abril de 1966, si la citada línea había quedado ---tierra a dentro--- afectada por los cultivos de la recurrente, y si tras las obras de encauzamiento del Brazo Este del río por el mismo había vuelto a discurrir el agua y las fincas colindantes recibían los efectos de las mareas. La prueba fue declarada pertinente por Auto de la Sala de 4 de julio de 2001, siendo remitido, para su práctica, exhorto a los Juzgados de Sevilla que fue entregado al Procurador de la parte recurrente para su diligenciado. Sin embargo, la prueba no llegó a practicarse ante la ausencia de una parte del expediente, por falta de remisión, según expuso la parte recurrente, reiterando su práctica en el escrito de conclusiones.

La respuesta de la Sala de instancia ya la conocemos, y se produce, según se expresa en el Fundamento Segundo que antes hemos trascrito, a la vista de la anterior SAN de 8 de noviembre de 2002, considerando irrelevante el determinar si tras las obras de encauzamiento del Brazo Este del Río Guadalquivir ha vuelto a discurrir el agua por el citado brazo.

Desde esta perspectiva ---y en tal situación---, la decisión de la Sala de instancia de no practicar la prueba para mejor proveer, ha de considerarse conforme al Ordenamiento jurídico que se dice impugnado, sin contener aspectos que hicieran tal decisión ilógica, arbitraria o irrazonable, y sin que la imputación objetiva de indefensión que se pone de manifiesto haya quedado acreditada.

En relación con el derecho de prueba se viene manteniendo, con reiteración (por todas SSTC 165/2001, de 16 de julio, F. 2, 168/2002, de 30 de septiembre, F. 3, y 131/2003, 30 de junio, F. 3 ) que "este derecho fundamental ..., no comprende un hipotético derecho a llevar a cabo una actividad probatoria ilimitada en virtud de la cual las partes estén facultadas para exigir cualesquiera pruebas que tengan a bien proponer, sino que atribuye sólo el derecho a la recepción y práctica de las que sean pertinentes, ... entendida la pertinencia como la relación entre los hechos probados y el `thema decidendi#". Y, desde la perspectiva de la indefensión alegada, que "es necesario asimismo que la falta de actividad probatoria se haya traducido en una efectiva indefensión del recurrente, o lo que es lo mismo, que sea "decisiva en términos de defensa"...".

En el supuesto de autos, examinadas las circunstancias que han concurrido, y que han sido puestas de manifiesto con anterioridad, en modo alguno puede alcanzarse la consecuencia de la indefensión que constituye el fundamento del motivo de casación articulado por la parte recurrente, pues nada obligaba a la Sala a la práctica de oficio de la prueba pretendida, resultado adecuada la manifestación que en la sentencia de instancia se contiene sobre la irrelevancia ---no de la prueba--- sino de la finalidad probatoria pretendida con la misma.

La triple finalidad probatoria hacía referencia a (1) la identificación de los hitos del deslinde llevado a cabo por Orden de 29 de abril de 1966, a (2) si con el nuevo deslinde de 1999 se han visto afectadas tierras de cultivo de la entidad recurrente ---que no lo estaban con el deslinde de 1966---, y a (3) si, tras el encauzamiento del Río Guadalquivir llevado a cabo en los años sesenta, el mismo ha vuelto a discurrir recibiéndose el efecto de las mareas en las fincas colindantes.

Pues bien, a la vista de tal pretensión probatoria la Sala de instancia, teniendo presente su anterior SAN de 8 de noviembre de 2002 declara la irrelevancia de tal resultado, sin duda, desde una doble perspectiva:

1. Porque en la citada anterior sentencia ya había enjuiciado el mismo problema planteado, tomando en consideración no solo los elementos probatorios facilitados por la Administración, sino también una prueba pericial similar a la frustrada en autos; y b) Porque la aplicación de la normativa establecida en la LC y su RC ---la Sala dice "conforme a lo que luego se razonará"--- convierte en irrelevante el resultado de la prueba; esto es, que cualquiera que fuera el resultado de la misma, la decisión que necesariamente habría de derivarse del Ordenamiento jurídico, no habría de variar.

Es evidente que el primer extremo ---esto es, la ubicación de los hitos o concreción de las líneas de deslinde--- no ha podido ser acreditado, como consecuencia, sin duda, de la alteración física de los terrenos que deriva tanto del encauzamiento del río como del posterior cultivo de las tierras, mas tal circunstancia en modo alguno puede invalidar el deslinde, ya que ---como en síntesis pretende la entidad recurrente--- tal antigua línea de deslinde no puede constituir un límite o impedimento para el nuevo deslinde. Mas, los otros dos extremos si han resultado suficientemente acreditados.

Por ello, la sentencia de instancia es bien explícita en su Fundamento Segundo sobre las razones por las que considera de aplicación el artículo 3.1.a) de la LC y el 6.2 de su RC, tal y como llegando a tal conclusión a la vista, según expresa, de "las fotografías del vuelo de 1956, del estudio Geomorfológico y de testimonios que indican el lugar hasta donde llegaron las mareas", descartando, por otra parte, "las accesiones naturales o rellenos antrópicos (que) impidan actualmente reconocer este hecho".

Con mas detalle, se expresa que el límite del actual deslinde "es coincidente con el límite de la máxima inundación mareal que existía en la zona con anterioridad a las obras de regulación y encauzamiento del Brazo Este", y ello, aunque "actualmente el régimen mareal se encuentra sensiblemente alterado por la acción antrópica". Del estudio Geomorfológico llevado a cabo por la Administración y tomado en consideración en la sentencia de instancia debemos destacar lo siguiente, en relación con las mareas: "Las mareas están y han estado condicionadas por la intervención humana como rectificaciones del curso del río, creación de canales, cegamientos de brazos, etc.". Y la comparación entre las fotografías aéreas de los años 1956 y 1993, juntamente con la aportadas por el Abogado del Estado, pone de manifiesto, según se expresa, "... el proceso antrópico de desarrollo agrícola (que) modifica la ribera mermando la antigua morfología ... reduciendo dicho cauce".

En la SAN que la Sala de instancia cita y reproduce, además, se contrastó los anteriores elementos probatorios con una pericial idéntica a la frustrada en autos; esto es, se trató de un "informe pericial practicado en el correspondiente periodo probatorio, por un Ingeniero Agrónomo, a instancia de la parte actora, que se sustenta esencialmente en que en el Brazo del Este que constituye el objeto de estudio, no existe influencia mareal, es decir, que no hay subida o descenso de mareas, no siendo perceptibles la bajamar y la pleamar, lo cual se reitera a lo largo de todo dicho informe".

Pues, tras la valoración de tal informe, la Sala de instancia señaló que "esta Sala, tras valorar en conjunto las pruebas practicadas, especialmente los informes, mapas y reportaje fotográfico que obran en el expediente administrativo, en relación con la referida prueba pericial, además de observar que ésta se refiere a todo el Brazo Este del río Guadalquivir, pero sin especificar nada sobre la finca propiedad de la entidad recurrente, considera en definitiva que tal prueba pericial no ha desvirtuado las consideraciones y justificaciones efectuadas por la Administración, cuyos hitos más importantes se han trascrito con anterioridad, dada la exhaustividad de las referidas investigaciones y consideraciones, y que asimismo figuran en la Orden Ministerial impugnada.

Lo anterior deriva de que la invocada inexistencia de influencia mareal en la zona estudiada, en que se sustenta la defensa de la pretensión actora, es un dato que ya consta recogido tanto en el Informe Geomorfológico como en la Memoria que acompañan al presente expediente de deslinde, y precisamente lo que se establece en ellos es que tal ausencia de mareas se debe única y exclusivamente a la acción del hombre (fundamentalmente cultivos en la zona), acción antrópica que incluso se reconoce en distintos apartado del informe pericial practicado a instancia de la parte actora. Así, y tal y como acertadamente observa el Abogado del Estado en su escrito de conclusiones, se señala en el punto 5 de tal pericia que se trata de un área que al tener poca altura sobre el nivel del mar, esta afectado por la influencia de éste, aparece surcado de canales, donde se pueden formar pequeños lagos ... la influencia humana ha tenido gran importancia, la transformación agraria es muy patente en la zona, con una desecación y desalinización de la misma, debido a lo anterior la influencia marina (muy patente en otras marismas) ha caído en importancia.

Pericia que, además, concluye proponiendo una línea de deslinde distinta a la de la Orden impugnada, que coincide con el cauce del río que figura en los planos que adjunta como anejo 1, pero que no explica ni justifica en modo alguno por qué propone dicha nueva línea de deslinde y en cambio es desacertada la propuesta por la Administración.

En su virtud, y sin desmerecer la referida prueba pericial practicada, lo cierto es que la actividad probatoria no ha evidenciado una errónea actuación administrativa y no ha llevado al ánimo de la Sala el convencimiento de que los terrenos controvertidos no son pertenencia demanial conforme a la Ley 22/88, de Costas . Por lo que aplicando al presente caso las consideraciones expuestas, y tras una valoración del conjunto de la prueba practicada, se concluye que los terrenos afectados por el deslinde recurrido pertenecen al dominio público marítimo-terrestre, por lo que el recurso ha de ser desestimado".

En consecuencia, con tales datos fácticos, tomados en consideración por la Sala de instancia, las conclusiones alcanzadas por la Sala se nos presentan como inamovibles en esta casación, debiendo desestimarse el motivo, ya que, ni la existencia de un anterior deslinde ---incluso físicamente no concretado---, ni la ocupación de los terrenos entonces deslindados ni la alteración artificial del cauce del río, por las razones que se dirán en el Fundamento siguiente, pueden impedir la realización del nuevo deslinde.

Como hemos señalado en nuestra STS de 14 de julio de 2003 : "El procedimiento de deslinde, contemplado en el capítulo III del título I de la Ley de Costas 22/1998, de 28 de julio, tiene como finalidad constatar y declarar que un suelo reúne las características físicas relacionadas en los artículos 3, 4 y 5 de dicha Ley, sin que ello comporte la imposibilidad de practicar ulteriores deslindes si el llevado a cabo resulta incorrecto, incompleto o inexacto, aunque no haya cambiado la morfología de los terrenos, ya que el dominio público marítimo-terrestre viene configurado por hechos naturales que el deslinde se limita a comprobar, por lo que resulta innecesario usar el procedimiento de revisión de los actos administrativos contemplado en el capítulo primero del título VII de la Ley 30/1992, modificada por Ley 4/1999, pues con el deslinde no se persigue la revisión de actos contrarios al ordenamiento jurídico sino la determinación del dominio público marítimo- terrestre a fin de constatar si efectivamente un terreno reúne o no las características contempladas en los artículos 3, 4 y 5 de la Ley de Costas, y ello cuantas veces fuese necesario, bien de oficio o a petición de cualquier interesado,...".

Por otra parte, en la STS de 19 de octubre de 2004 hemos expuesto, en relación con las situaciones existentes con anterioridad a la entrada en vigor de la LC ---problema que se aborda en las transitorias de esa Ley de 1988 ---, que "los efectos del deslinde de la zona marítimo-terrestre son distintos en la Ley de 1969 y en la vigente: En la Ley de Costas de 1969 ---como en la Ley de Montes de 21 de noviembre del 2003 (art. 21 )--- el deslinde declaraba únicamente el estado posesorio (cfr. artículo 6,3, inciso segundo ), mientras que conforme al artículo 13 de la Ley de Costas de 1988, sobre el que el Abogado del Estado hace pivotar su argumentación, el deslinde "declara la posesión y la titularidad dominical a favor del Estado".

Y precisamente porque los efectos son distintos en una y otra Ley, el aludido inciso del artículo 6.3 de la Ley de 1969, después de decir que: "La atribución de posesión, consecuencia del deslinde....", añadía que esa atribución de posesión "no podrá realizarse respecto a las fincas o derechos amparadas por el artículo 34 de la Ley Hipotecaria ; aunque sin perjuicio de la facultad de la Administración para ejercitar las acciones judiciales pertinentes".

Por la misma vía procesal del artículo 88.1.c) de la citada LRJCA ---quizá con error, pues se refiere a la infracción de normas del ordenamiento jurídico para resolver las cuestiones objeto de debate--- la recurrente formula el segundo motivo en el considera infringida la Disposición Transitoria 1º de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (LC), señalando que la Orden recurrida --- en la instancia--- tiene como fundamento un supuesto que no es de aplicación al presente caso. En concreto, los Antecedentes de la Orden impugnada, se refieren, para fundamentar el nuevo deslinde a que la Orden de 29 de abril de 1966 no incluía todos los bienes a los que se refiere la vigente Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (LC), considerando de aplicación el apartado 4º de la citada DT 1ª , por lo que es la misma Orden recurrida la que reconoce que la situación anterior a la vigente LC no ofrece las características que conforme a la nueva Ley permite considerar el terreno afectado como de dominio público.

En nuestra STS de 17 de febrero de 2004 y en las que en ellas se citan hemos dado cumplida respuesta a la cuestión suscitada por la entidad recurrente, que hemos de reproducir:

"En el primer motivo se alega en sustancia, en apoyo de la exclusión de la finca del dominio público, lo siguiente: Es un hecho incontrovertido que, sea por la razón que sea, los terrenos de que se trata no son ahora bañados por el flujo y reflujo de las mareas, de las olas o de la filtración de las aguas del mar, ya que lo impide el `muro perimetral o vuelta afuera#; en consecuencia, los terrenos no están comprendidos en el artículo 3-1-a), párrafo segundo de la Ley de Costas, que no habla de terrenos `inundables# sino de terrenos `que se inundan#, y al artículo 6.2 de su Reglamento no puede dársele efectos retroactivos, porque las disposiciones administrativas no pueden tenerlos, porque ese mismo precepto deja a salvo lo dispuesto en el artículo 9, que se refiere a terrenos amenazados por la invasión del mar, y porque, en supuesto análogo, (a saber, el de los terrenos ganados al mar del artículo 4.2 de la Ley ), la Disposición Transitoria Segunda, número 2, no prevé efectos retroactivos.

Tampoco aceptaremos este argumento.

Conviene comenzar afirmando que el hecho de ser los terrenos de la Salina La Tapa naturalmente inundables es un hecho declarado probado por la Sala de instancia (y que deduce del propio reconocimiento judicial y del informe del Ingeniero de Minas D. Jesús ). Hecho que, por lo tanto, no puede ser discutido en casación, (como no lo es), y del que hemos necesariamente de partir.

Esta Sala, en recientes sentencias de 10 de febrero de 2004 (casación 3187/01) y de 12 de febrero de 2004 (casación 3253/01 ) ha declarado que la finalidad de la Ley de Costas 22/88, de 28 de julio no fue sólo la de conformar hacia el futuro una regulación eficaz para la protección de dominio público marítimo-terrestre sino la de imponer un remedio activo frente a las situaciones consumadas del pasado, en defensa de unos bienes constitucionalmente protegidos (artículo 132 CE ).

Todo el sistema transitorio de la Ley 22/88 demuestra lo dicho: la Ley impone su regulación también hacia el pasado, pues se sobrepone incluso a anteriores declaraciones de propiedad particular por sentencias firmes (Disposición Transitoria 1ª -1 ) y también a títulos anteriores amparados por el artículo 34 de la Ley Hipotecaria (Disposición Transitoria 1ª-2 ).

Esta vocación de la Ley 22/88 se observa claramente en su Disposición Transitoria Primera núm. 3, que (aunque aquí no sea aplicable, por referirse a terrenos no deslindados o deslindados sólo parcialmente) dispone que el deslinde habrá de realizarse para todos los terrenos que resulten incluidos en el dominio público `aunque hayan sido ocupados por obras#, caso en que la Disposición Transitoria Tercera, núm. 3, del Reglamento 1471/89 de 1 de diciembre, remite a la Disposición Transitoria Cuarta, núm. 1, que articula todo un sistema según se trate de obras previas autorizadas o no autorizadas. Es más, el núm. 4 de esta Disposición Transitoria Tercera del Reglamento es sumamente revelador, puesto que dispone que si las obras o instalaciones no hubieran sido objeto de concesión por emplazarse más allá de la línea de deslinde que debiera haberse fijado con arreglo a la Ley de Costas de 26 de abril de 1969, se otorgará dicha concesión conforme a lo establecido en la Disposición Transitoria Cuarta del Reglamento . Este precepto demuestra que las nuevas categorías de bienes de dominio público marítimo-terrestre de la Ley 22/88 afectan sin duda a situaciones previamente consolidadas.

Esta regulación expresa para los casos de terrenos no deslindados es analógicamente aplicable a los casos de terrenos deslindados conforme a la Ley 28/69, de 26 de abril pero que han de serlo conforme a los criterios de la nueva Ley 22/88, aunque la Disposición Transitoria 1ª -4 no sea tan explícita.

Y la conclusión de todo ello es clara: lo que importa en la regulación legal no es el terreno tal como ha sido transformado por obras o instalaciones sino tal como es por naturaleza; las características naturales son las que determinan su calificación jurídica y son las que han de ser tenidas en cuenta al trazar el deslinde.

Esta tesis, por lo demás, es la mantenida por este mismo Tribunal en sentencia de 30 de diciembre de 2003 ( casación núm. 2666/00 ), que se remite a la de 20 de octubre de 2000 ( casación 9670/98). En ella decíamos lo siguiente:

"La circunstancia de que un suelo haya sido incorporado a un proceso urbanizador no desnaturaliza su condición geomorfológica, estando contemplada en las Disposiciones Transitorias de la propia Ley de Costas la compatibilidad del dominio público marítimo-terrestre con la clasificación como urbano del suelo por haber sido urbanizado en ejecución del planeamiento, de manera que la urbanización de un terreno no constituye un hecho excluyente de la definición legal contenida en los artículo 3.1 b de la Ley de Costas y 3.1 b de su Reglamento, por lo que si, como en este caso, se ha demostrado que constituye un importante depósito de arenas litorales, debe incluirse en el dominio público marítimo-terrestre".

(Este razonamiento sobre la urbanización de un terreno es también aplicable al de instalación de una salina en lo que naturalmente es un terreno inundable).

Y frente a ello no caben los argumentos expuestos en el motivo, ya que:

1. -El artículo 6.2 del Reglamento de la Ley de Costas aprobado por Real Decreto 147/89, de 1 de diciembre (a cuyo tenor aquellos terrenos no comprendidos en el artículo 9, actualmente inundables cuya inundación por efecto de las mareas haya sido impedida por medios artificiales, tales como muros, terraplenes, compuertas y otros sistemas semejantes, forman parte del dominio público marítimo terrestre conforme a lo establecido en los artículos 3-1 -b) de la Ley de Costas y de este Reglamento), no se excede de lo establecido en la Ley, ni tiene unos efectos retroactivos distintos de los propios fijados en ella, conforme a sus sistema transitorio.

2. -El que ese precepto 6.2 deje a salvo lo dispuesto en el artículo 9 del Reglamento no abona la conclusión deseada por la parte actora: una cosa es que la Ley de Costas permita a los propietarios defender sus terrenos de la invasión del mar y otra muy distinta que puedan, en perjuicio del dominio público marítimo terrestre, apropiarse de los terrenos naturalmente inundables.

3. -Tampoco el artículo 4.2 de la Ley de Costas conduce a solución distinta. La parte recurrente relaciona ese precepto con la Disposición Transitoria 2ª, número 2 de la Ley, pretendiendo beneficiarse de ella.

Pero esa Disposición Transitoria no es aplicable al caso, porque se refiere a supuesto en que existe concesión administrativa; y, sobre todo, porque allí se dispone que, incluso en tales casos, "sus playas y zona marítimo-terrestre continúan siendo de dominio público en todo caso". Y esto es lo que ocurre en el caso de autos, pues se trata de terrenos naturalmente inundables, es decir, de zona marítimo-terrestre (artículo 3-1 -a) de la Ley 28/88 )".

Ninguna dificultad existe para la aplicación de la anterior doctrina al supuesto de autos, en el que, como venimos señalando la retirada de las aguas del río y la desecación del mismo han sido debidas a causas artificiales o antrópicas; en tal sentido hemos de concluir citando la contestación dada por el Comisario de Aguas de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir en documental propuesta por la recurrente: "... se pone en conocimiento que las obras de encauzamiento que se realizaron consistieron en un desagüe del Bajo Guadalquivir conocido como el Caño de los Portugueses, el cual en su confluencia con el río está provisto de compuertas que impiden la entrada del agua del río en pleamar y por lo tanto no existe efecto marea, siempre que se manipulen correctamente".

El carácter natural, pues, de la inundabilidad es patente, y por ello y los razonamientos que hemos trascrito, el motivo también ha de ser desestimado.

Por último, en el tercer motivo (88.1.d de la LRJCA) la recurrente insiste en la misma argumentación expuesta en la instancia, relativa a la caducidad del expediente de deslinde, al que considera como un procedimiento limitativo de derechos, vulnerándose el artículo 43.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA), poniendo de manifiesto como el expediente fue iniciado en fecha de 4 de febrero de 1991 --- sin contener, además, informe que lo justificara, ya que el mismo se redactó entre los meses de junio y agosto de 1997---, siendo aprobado el 29 de julio de 1999; a ello añade, por otra parte, que se trata de un procedimiento no solo limitativo, sino incluso privativo de derechos, en relación la propiedad privada.

La entidad recurrente considera vulnerado, como hemos señalado, el artículo 43.4 de la citada LRJPA, que, en su redacción inicial ---y anterior a la Ley 4/1999, de 13 de enero, de Modificación de la citada LRJPA---regulaba la caducidad de los procedimientos administrativos cuando se trataba de "procedimientos iniciados de oficio no susceptibles de producir actos favorables para los ciudadanos".

(Aunque las partes no lo plantean, en realidad la Ley procedimnetal de aplicación ni siquiera sería la citada LRJPA de 1992, sino la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, ya que la Disposición Transitoria Segunda de la citada LRJPA, en su apartado 1 señalaba que "A los procedimientos iniciados antes de la entrada en vigor de la presente Ley no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior"; y el procedimiento de autos se inició el 4 de febrero de 1991.

En todo caso, la que no sería de aplicación, sería la citada Ley 4/1999, de 13 de enero, de Modificación de la citada LRJPA, que entró en vigor el 14 de abril de 1999, antes, pues, de la conclusión del procedimiento de deslinde que nos ocupa, pero que, también en su Disposición Transitoria Segunda, párrafo primero, volvió a señalar que "A los procedimientos iniciados antes de la entrada en vigor de la presente Ley no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior").

En síntesis, pues, la tesis de la sentencia impugnada consiste en la inaplicación al supuesto de autos ---procedimiento de deslinde de dominio público marítimo terrestre--- de la obligación impuesta en el artículo 42.2 de la citada LRJPA, en su inicial redacción de 1992, de concluir el citado procedimiento mediante resolución expresa en el plazo de tres meses, establecido supletoriamente en tal precepto, así como, por consiguiente, en la inaplicación de la consecuencia unida y anudada al citado incumplimiento, contemplada en el artículo 43.4 de la misma Ley, para "los procedimientos iniciados de oficio no susceptibles de producir actos favorables para los ciudadanos", y consistente en la caducidad del procedimiento, con el consiguiente archivo de las actuaciones, cuando se produzca el requisito temporal establecido en tal precepto, cual es el transcurso del "plazo de treinta días desde el vencimiento del plazo en que debió ser dictada la resolución" expresa.

En efecto, la inaplicación, de ambos preceptos, viene determinada:

1. Porque el primero de los citados (42.2) solo se refiere a los procedimientos iniciados a instancia de parte, que no es el caso, al estarse en presencia de un procedimiento de deslinde iniciado de oficio; y,

2. Porque el procedimiento de deslinde, que en este caso se inició de oficio ---como exigía el 43.4---, sin embargo, puede ser también iniciado a instancia de los particulares, pero, además, sucede que el mismo puede ser considerado como susceptible de producir actos favorables para los ciudadanos, aspecto no contemplado el citado artículo 43.4, que se refiere, con exclusividad, al supuesto contrario.

   Doble argumentación que desarrollamos a continuación:

1. Significativo fue el cambio introducido por la LRJPA, en su citado artículo 42, en relación con la obligación de resolver de forma expresa la Administración Pública los procedimientos administrativos; obligación que no se establecía de una manera aislada sino enmarcada dentro del Título IV de la misma Ley, dedicado a la "Actividad de las Administraciones Públicas", y como consecuencia o derivación de la obligación ---y responsabilidad--- que se impone en el artículo anterior (41 LRJPA ) en relación con la tramitación de los procedimientos administrativos, habilitándose a los titulares de las unidades administrativas y al personal servicio de las mismas para adoptar las medidas oportunas para remover los obstáculos que impidan, dificulten o retrasen el ejercicio pleno de los derechos e intereses legítimos, "disponiendo lo necesario para evitar y eliminar toda anormalidad en la tramitación de los procedimientos".

   En concreto, el artículo 42, en su redacción de 1992, establecía:

   1. La obligación general ---o genérica--- de resolver, de forma expresa, todo tipo de procedimientos; efectivamente, tal obligación se extiende (42.1) no sólo a cuantas "solicitudes formulen los interesados", sino también a los "procedimientos iniciados de oficio cuya instrucción y resolución afecte a los ciudadanos o a cualquier interesado"; tan amplio espectro contó, sin embargo (42.1.2º), con algunas excepciones ---en las que no se exigía la resolución expresa---, cuales eran los procedimientos en los que se producía la prescripción (132 LRJPA), la caducidad (43.4 y 92 LRJPA), la renuncia o el desistimiento (71.1, 90 y 91 LRJPA), así como aquellos procedimientos "relativos al ejercicio de derechos que sólo deban ser objeto de comunicación", o aquellos "en los que se haya producido la pérdida sobrevenida del objeto del procedimiento".

   2. En segundo lugar, el citado artículo 42, en su apartado 2, establecía (o concretaba) que la expresada genérica obligación de resolución expresa debería llevarse a cabo en un "plazo máximo", pero ello solo en el supuesto de que se tratara de procedimientos iniciados mediante "solicitudes que formulen los interesados", esto es, no en el caso de los procedimientos iniciados de oficio. Tal plazo máximo era, en primer lugar, el establecido específicamente para la "tramitación del procedimiento aplicable en cada caso"; en segundo lugar, con carácter supletorio ("cuando la norma de procedimiento no fije plazo"), el plazo para resolver sería el de tres meses; y, en tercer lugar, el precepto contemplaba (42.2.2º y 3º ) la posibilidad de ampliación de los anteriores plazos "cuando el número de solicitudes formuladas impidan razonablemente el cumplimiento de los plazos". 3º. En tercer lugar, en su apartado 3, el artículo 42 LRJPA, contemplaba un mecanismo de responsabilidad para los titulares de los órganos administrativos, en los supuestos de incumplimiento de resolución expresa, que no es del caso.

   La misma LRJPA, consciente de la existencia de una gran cantidad de procedimientos administrativos, en las diversas Administraciones Públicas, en los que no establecía su tiempo de tramitación, y utilizando una técnica de deslegalización temporal contenida en la Disposición Adicional Tercera de la misma Ley, que fue denominada "proceso de adecuación", dejó en manos de las diversas Administraciones Públicas (por un período de seis meses, que luego el Real Decreto Ley 14/1993, de 4 de agosto, prorrogaría a dieciocho ), tanto el establecimiento del "plazo máximo" de cada procedimiento, como la determinación de los efectos, positivos o negativos (silencio positivo o negativo), para el supuesto de ausencia o falta de resolución expresa dentro del citado "plazo máximo".

   En relación con el procedimiento de deslinde del dominio público marítimo terrestre, debe señalarse que ni la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, ni su Reglamento de ejecución tenían establecido un plazo máximo para la resolución. Por otra parte es cierto que el procedimiento de deslinde (artículo 20.1 del Reglamento de la Ley de Costas, aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1º de diciembre, RC) puede incoarse "de oficio o a petición de cualquier persona interesada", mas, en el supuesto de autos, lo ha sido mediante decisión de la Administración, circunstancia que, de conformidad con lo anteriormente señalado, impide la aplicación al mismo de plazo alguno para su resolución, pues ni el mismo se expresa en la normativa que cita la sentencia de instancia, ni, en consecuencia, le es de aplicación el también mencionado plazo supletorio de tres meses.

   Tampoco resulta de aplicación el mencionado plazo de tres meses, también establecido supletoriamente en el artículo 3º.1 del Real Decreto 1778/1994, de 5 de agosto, de Adecuación a la LRJPA de las normas reguladoras de los procedimientos de otorgamiento, modificación y extinción de las autorizaciones, pues aunque el Anexo del mismo, en su apartado J.3), se remite a la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas y a las disposiciones de desarrollo de la misma, lo es exclusivamente en relación con las autorizaciones previstas en la citada LC, categoría de los actos administrativos que no resulta de aplicación a la resolución aprobatoria de un deslinde marítimo- terrestre, pues el mismo Real Decreto considera como tales (artículo 1º.2 ) a "los actos administrativos, cualquiera que sea su denominación específica, por los que, en uso de una potestad de intervención legalmente atribuida a la Administración, se permite a los particulares el ejercicio de una actividad, previa comprobación de adecuación al ordenamiento jurídico y valoración del interés público afectado", que no es el caso de las resoluciones aprobatorias de los deslindes marítimo-terrestres.

   Tema distinto, como señala la sentencia de instancia, es que resultara conveniente el establecimiento de un plazo máximo para resolver este tipo de procedimientos, pero tal decisión tan solo se ha producido, por parte del legislador, con la aprobación de la Ley 4/1999, de 13 de enero, de Modificación de la LRJPA, que, como hemos señalado, no es de aplicación al supuesto de autos.

2. Aunque lo anterior sería suficiente para la desestimación del motivo de casación esgrimido, debe por la Sala también señalarse la inaplicación al supuesto de autos, y por tanto su ausencia de infracción, del artículo invocado (43.4 LRJPA, en su inicial redacción de 1992), desde una segunda perspectiva.

   En síntesis, tal precepto exigía, para poder aplicar la caducidad que en el mismo se establece ---al margen del doble transcurso, sin resolución expresa, del plazo establecido para resolver (específica o supletoriamente), y del plazo de treinta días a contar desde el vencimiento del anterior---, la concurrencia de una doble condición en los procedimientos a los que se pretendía aplicar tal caducidad: a) Que fueran "procedimientos iniciados de oficio"; y b) Que fueran procedimientos "no susceptibles de producir actos favorables para los ciudadanos".

   La Sala de instancia, aceptando que el procedimiento de deslinde, en el presente caso, fue iniciado de oficio, rechaza, también, la concurrencia del segundo requisito, como se ha expresado, con base la afirmación, que reitera en su jurisprudencia que cita, de que "estamos en presencia de un procedimiento que no puede calificarse, en estricta técnica jurídica, de limitador o restrictivo de derechos, ya que junto a los intereses específicos de la actora, convergen los intereses generales subyacentes en la delimitación del dominio público marítimo terrestre, bien imprescriptible por naturaleza, además de los de terceras personas".

   La propia y específica naturaleza del procedimiento de deslinde, puesta de manifiesto con reiteración por la Sala, conduce a ratificar tal pronunciamiento. Efectivamente, el procedimiento de deslinde, contemplado en el capítulo III del título I de la Ley de Costas 22/1998, de 28 de julio, tiene como finalidad constatar y declarar que un suelo reúne las características físicas relacionadas en los artículos 3, 4 y 5 de dicha Ley ; actividad en la que destacan y sobresalen, por encima de los concretos intereses de los particulares afectados por tal constatación y declaración, los intereses generales derivados de la materialización física ---en que el deslinde se concreta--- del dominio público marítimo terrestre, legalmente definido en los anteriores preceptos y que con el deslinde se ve dotado de mayor seguridad jurídica.

   Tal naturaleza del procedimiento de deslinde, obviamente, no encaja en la de los procedimientos a los que se refería el artículo 43.4 LRJPA, que solo contempla los procedimientos "no susceptibles de producir actos favorables para los ciudadanos", cual sería un procedimiento sancionador. Debe, además, dejarse constancia que en el artículo 92.4 de la misma LRJPA ---aunque previsto para los procedimientos iniciados a instancia de los particulares---, se contempla la posibilidad de no aplicar la caducidad, como consecuencia de la paralización imputable a los administrados "en el supuesto de que la cuestión suscitada afecte al interés general, o fuera conveniente sustanciarla para su definición o esclarecimiento".

   Tales argumentos sirven para rechazar la vulneración que se esgrime en el motivo, debiendo el mismo ser desestimado.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio ). Esta condena sólo alcanza, respecto de la minuta de Letrado, a la cantidad máxima de 2.000'00 euros, (artículo 139.3 de la citada Ley ), a la vista de las actuaciones procesales.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los así como los de pertinente aplicación.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.