Las relaciones entre la planificación territorial y la urbanística en la ley de urbanismo de Cataluña
| Autor | Martín Bassols Coma |
| Cargo | Catedrático de Derecho Administrativo |
I. INTRODUCCIÓN
1. La política territorial: su distinción de la ordenación del territorio y el urbanismo
El artículo 1 de la Ley 23/1983, de 21 de noviembre, de Política Territorial, proclama que «la presente Ley tiene por objeto establecer las directrices de ordenación del territorio catalán y de las acciones administrativas con incidencia territorial en Catalunya, a fin de corregir los desequilibrios que se producen y de alcanzar un mayor bienestar de la población». De esta presentación del objeto de la Ley sorprende que la apelación a la Ordenación del Territorio desaparezca posteriormente del articulado sin que vuelva a mencionarse ni afecte a la denominación de los instrumentos que la propia Ley crea, cuya nomenclatura sigue fiel a la rúbrica de la Ley: Política Territorial. En una primera aproximación al tema cabría formularse la siguiente pregunta: en Catalunya, Política Territorial y Ordenación del Territorio -con sus respectivos instrumentos- ¿son dos categorías distintas o bien la Política Territorial absorbe la Ordenación del Territorio? La contestación a este interrogante no es fácil, puesto que a nivel de los textos legales la sustantividad de la Ordenación del Territorio ha subsistido con posterioridad a la Ley de Política Territorial de 1984. La Ley de Organización Comarcal 6/1987, de 4 de abril, atribuye a dichas entidades competencias en materia de ordenación del territorio y urbanismo (art. 25.a). La Ley 7/1987, de 4 de abril, sobre la Conturbación de Barcelona, califica como una actuación pública la materia relativa a «Ordenación del Territorio y urbanismo» (art. 5); e incluso el artículo 64 de la Ley (30 de diciembre de 1998) de la Carta Municipal de Barcelona alude a que el Ayuntamiento participa en la Ordenación del Territorio mediante los informes al Plan General Territorial (en adelante PGT) e intervención directa en la elaboración de los Planes Territoriales Parciales (PTP) y Sectoriales (PTS). Paralelamente, hay que recordar que el Decreto legislativo 1/1990, sobre el texto refundido de los textos legales vigentes en Catalunya, ha mantenido la distinción entre Planeamiento Territorial y Planeamiento Urbanístico del territorio (art. 17.2), entre cuyos instrumentos figuran los Planes Directores Territoriales de Coordinación que venían a simbolizar antes de la Constitución de 1978 la expresión más acabada de la política de Ordenación del Territorio.
De todos estos datos jurídico-formales podría concluirse que en Catalunya es necesario distinguir entre Política Territorial, Ordenación del Territorio y Urbanismo. La clave para una correcta interpretación de esta cuestión debe buscarse en los orígenes y motivaciones de la legislación de Política Territorial, que asume unos objetivos mucho más ambiciosos -por tradición histórica y planteamientos organizativos territoriales- que la Ordenación del Territorio tal como se habían manifestado en la etapa preconstitucio-nal, de tal suerte que puede decirse que la Política Territorial y sus instrumentos de planificación territorial absorben por vía de superación a la Ordenación del Territorio en sentido convencional como simple supraordenación del urbanismo1.
En efecto -prescindiendo de antecedentes históricos que no pueden abordarse en la presente ocasión-, la iniciativa de una Política Territorial global fue inicialmente de origen parlamentario a través de una Resolución de 2 de octubre de 1980 y se formula, por lo tanto, en la fase inicial del ejercicio de la autonomía. En cumplimiento de esta iniciativa, el Gobierno remite en marzo de 1981 (BOPC núm. 22, de 2 de marzo) un documento bajo la rúbrica de «Directius i Esquema del La Territorial de Catalunya» (páginas 559-594). Desde un primer momento se apuesta por un Plan territorial global a nivel de todo el territorio que reoriente el modelo territorial existente, atienda al crecimiento económico y potencie le reequilibrio territorial. El documento formula diversas propuestas sobre su configuración a la vista de los ejemplos del Derecho comparado en orden a la planificación de territorios regionales completos (Austria, Alemania, Holanda, Inglaterra, Italia), excluyendo la apelación a los Planes Directores Territoriales de Coordinación por su carácter detallista y la complejidad que se probaron comporta. A tal efecto, se sugiere la formulación de una Ley de Política Territorial que contemple el régimen jurídico del Planeamiento Territorial en tres niveles: Planes o Directrices para todo el territorio; planes de nivel intermedio en función de las divisiones administrativas en proyecto, y planes de urbanismo a nivel urbanístico. En esta planificación territorial se integrarán además los programas de inversiones y de infraestructura desarrollados o promovidos por los Departamentos de la Generalitat. El Parlament (BOPC núm. 44, de 29 de septiembre de 1981, páginas 1388-1389) informaría favorablemente el documento «Esquema i Directius de Política Territorial de Catalunya», incorporando como resoluciones complementarias: 1) necesidad de remitir al Parlament una Ley de Política Territorial para ordenar las distintas acciones con incidencia territorial y corregir los graves dese-quilibrios de Catalunya al tiempo que sirviera de soporte legal del Plan y especificara los distintos instrumentos de planificación, los órganos competentes en funciones de planificación y control de los distintos niveles de planificación y de Ordenación legal de los recursos en los diferentes niveles de actuación; y 2) remitir al Parlament con carácter urgente la Ley de Organización y División Territorial de Catalunya, como requisito indispensable para la redacción del Plan Territorial y «para avanzar en la vertebración territorial y administrativa que nuestro país tanto necesita».
En estos textos parlamentarios debe buscarse la clave de la trayectoria y originalidad de la Política Territorial de Catalunya, vinculada a objetivos de desarrollo y equilibrio económico- territorial, al tiempo que instrumento de vertebración de una nueva distribución y división territorial del poder administrativo. Desde esta perspectiva, la Política Territorial desborda y supera ampliamente -aunque la incorpora como un instrumento complementario- a la Ordenación del Territorio. Estas preocupaciones de la legislación catalana de Política Territorial la distinguen de la senda emprendida2 por el resto de las Comunidades Autónomas que -inspirándose fundamentalmente en el modelo inaugurado por la Ley de Ordenación del Territorio 10/1984, de 30 de mayo, de la Comunidad de Madrid3- articularan un modelo de Ordenación del Territorio desvinculado de los objetivos económicos y liberado de incidir en la distribución territorial del poder administrativo, orientara su rumbo hacia una mera organización formal de los instrumentos de planificación y su coordinación con el urbanismo y el medio ambiente. Obviamente, en la consecución de estos objetivos más ambiciosos ha encontrado la Política Territorial sus principales escollos: por lo pronto, los mecanismos de fomento y orientación de los objetivos de Política económica (arts. 25 a 28 de la Ley 23/1993, de Política Territorial) pronto tuvieron que remedarse con ocasión de la incorporación a la Comunidad Económica europea mediante los Programas de Desarrollo Regional4; la elaboración del Plan Territorial General se demoraría cerca de una década (Ley 1/1995, de 16 de marzo); y la coordinación entre la Política Territorial y la urbanística no ha tenido lugar hasta la Ley Urbanística 2/2002, que a continuación estudiaremos.
2. La contribución de la política territorial a la configuración de la nueva división territorial
En lo que afecta a la incidencia de la Política Territorial y sus instrumentos y la decisión administrativa del territorio, la prioridad temporal que se pretendía en la referida resolución de 1981 del Parlament no ha podido cumplirse en todos sus aspectos por la complejidad que ha supuesto el desarrollo del artículo 5 del Estatuto de Autonomía. Sin embargo, sí merece destacarse cómo la planificación territorial ha actuado en alguna medida de instrumento anticipatorio de la nueva división territorial. La Disposición Transitoria de la Ley de Política Territorial refirió sus actuaciones a nivel comarcal a la división decretada el 23 de diciembre de 1936 como medida provisional hasta que la Ley 6/1987, de 4 de abril, articuló la organización comarcal. Por su parte, la Ley 17/1995, de 16 de marzo, por la que se aprueba el Plan Territorial general, en su Disposición Transitoria segunda precisa que «mientras no se legisle sobre la división de Catalunya en regiones el Gobierno de la Generalitat deberá tener en cuenta subsidiariamente los ámbitos funcionales territoriales definidos por la presente Ley en lo que se refiere a la planificación de sus servicios». Precisamente en este orden de consideraciones, una Comisión de Expertos creada en abril de 2000 ha elaborado un interesantísimo «Informe sobre la Revisió del Model d'Organizació Territorial de Catalunya», ha formulado una serie de propuestas para la remodelación del mapa municipal, nueva orientación en la organización comarcal y vías para la división regional o Vegueries del territorio. Si bien estas propuestas todavía no han sido desarrolladas, no obstante la reciente modificación parcial de la Ley Municipal y de Régimen Local de Cata-lunya (Ley 21/2002, de 5 de julio) apunta algunas líneas de reforma interesantes: reconocimiento del principio de subsidiaridadad como criterio de atribución de competencias a los Entes locales (art. 9.5); impulsión de medidas de fomento para la constitución de mancomunidades de Municipios para el desempeño de sus funciones (especialmente en materia de urbanismo, de aguas, de saneamiento, de transporte y de gestión de residuos); reconocimiento de la figura de Comunidad de Municipios, modalidad asociativa de carácter temporal o indefinida sin personalidad jurídica, pero cuyos acuerdos vinculan a todos...
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