STS, 17 de Diciembre de 2001
| Ponente | GARZON HERRERO, MANUEL VICENTE |
| ECLI | ES:TS:2001:9913 |
| Número de Recurso | 8659/1997 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 17 de Diciembre de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. JUAN MANUEL SANZ BAYOND. RICARDO ENRIQUEZ SANCHOD. JORGE RODRIGUEZ-ZAPATA PEREZD. PEDRO JOSE YAGÜE GILD. MANUEL VICENTE GARZON HERRERO
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecisiete de Diciembre de dos mil uno.
Visto el recurso de casación interpuesto por D. Constantino , representado por el Procurador D. Saturnino Estevez Rodríguez, bajo la dirección de Letrado; siendo parte recurrida el Ayuntamiento de Vigo, representado por el Procurador D. Argimiro Vázquez Guillén, y defendido por Letrado; y, estando promovido contra la sentencia dictada el 19 de Junio de 1997 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de La Coruña, del Tribunal Superior de Justicia de Galicia; en recurso sobre aprobación definitiva de readaptación del Plan General de Ordenación Urbana de Vigo, a la Ley 11/85 de Adaptación de la Ley del Suelo a Galicia.
Ante la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de La Coruña, del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, se ha seguido el recurso número 4834/94 promovido por D. Constantino , y en el que ha sido parte recurrida la Xunta de Galicia, y como codemandado el Ayuntamiento de Vigo, sobre aprobación definitiva de readaptación del Plan General de Ordenación Urbana de Vigo, a la Ley 11/85 de Adaptación de la Ley del Suelo a Galicia.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 19 de Junio de 1997 con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que rechazando la causa de inadmisibilidad, debemos estimar y estimamos parcialmente el recurso contencioso- administrativo interpuesto por D. Constantino , contra acuerdos del Consello de la Xunta de Galicia, de 29 de Abril de 1993, y del Ayuntamiento de Vigo publicado en el B.O.P. de Pontevedra de fecha 14 de Julio de 1993, sobre aprobación definitiva del expediente de readaptación del P.G.O.U. de Vigo, a la Ley 11/85 de Adaptación de la Ley del Suelo a Galicia, y en consecuencia, debemos anular y anulamos parcialmente el acto impugnado de 29 de Abril de 1993 en los extremos destacados en el Fundamento de Derecho octavo de esta sentencia; con desestimación de las restantes pretensiones; sin hacer imposición de las costas.".
Contra dicha sentencia se preparó recurso de casación por el Ayuntamiento de Vigo, la Xunta de Galicia y por D. Constantino , y elevados los autos y el expediente administrativo a este Alto Tribunal, por D. Constantino se interpuso el mismo, y una vez admitido por la Sala, se sustanció por sus trámites legales.
Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 5 de Diciembre de 2001 en cuya fecha tuvo lugar.
Se impugna, mediante este recurso de casación interpuesto por el Procurador D. Saturnino Estevez Rodríguez, actuando en nombre y representación de D. Constantino , la sentencia de 19 de Junio de 1997, de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de La Coruña, del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, por la que se estimó parcialmente el recurso contencioso-administrativo número 4834/94 de los que se encontraban pendientes ante dicho órgano jurisdiccional.
El citado recurso había sido iniciado por quien hoy es recurrente en casación contra: 1º) Acuerdo del Consello de la Xunta de Galicia, de 29 de Abril de 1993, por el que se aprueba definitivamente el expediente de "Readaptación del Plan General de Ordenación Urbana de Vigo a la Ley 11/85, de Adaptación de la Ley del Suelo a Galicia", publicado en el Diario Oficial de Galicia el 10 de Mayo de 1993, por resolución de la Secretaría Xeral Técnica de la Consellería de Ordenación del Territorio y Obras Públicas, de fecha 4 de Mayo de 1993. Y desestimación presunta del recurso de reposición contra el mismo. 2º) Acuerdo del Ayuntamiento de Vigo, de fecha 14 de Junio de 1993, y publicación de las Normas Urbanísticas en el Boletín de la Provincia de Pontevedra de fecha 14 de Julio de 1993.
La sentencia de instancia estima parcialmente el recurso anulando diversas disposiciones contenidas en los actos impugnados, y a las que se refiere su fundamento octavo en los siguientes términos: "Expuesto lo hasta aquí apuntado, y siguiendo el criterio ya plasmado en sentencia de esta Sala de 14 de Diciembre de 1995 no son aceptables las aprobadas previsiones normativas que deben entenderse como reservas de dispensación y que por ello no es posible asumir y que a continuación se exponen: 1) El autorizar a que los Planes especiales no se adecúen a la normativa del Plan General si hubiere razones que lo motiven o aconsejen; dado que las directrices del Plan General no pueden ser desconocidas con carácter general, so pena de admitir su incumplimiento; solo respecto de circunstancias concretas previstas de antemano en el propio Plan y justificadas en el mismo puede admitirse normativa específica al respecto; 2) El autorizar que en el planeamiento secundario no se compute la edificabilidad existente a los efectos de calcular la edificabilidad, porque supone una derogación general de la norma estableciendo ésta, sin expresar razón alguna que lo justifique; 3) El permitir que las calificaciones de suelo y los viales representados en áreas con ordenación remitida a planeamiento secundario de desarrollo puedan ser modificados en su posición, trazado, etc atendiendo a razones de topografía, edificación, o viario existente, porque refiriéndose ello a suelo urbano su determinación ha de ser acabada o al menos prefijada en criterios determinados en el propio Plan General y no en la vaga forma expuesta en el caso; 4) El admitir cambios tipológicos, siempre que se mantenga la edificabilidad grafiada, tampoco puede aceptarse por la misma razón apuntada; 5) Lo mismo se ha de señalar respecto a la posibilidad admitida en la Ordenanza 1,3 de edificación familiar en su apartado b) en cuanto a las condiciones de volumen, al permitir cambios en la tipología para la consecución de terrenos con destino a viales, dado que la obtención de esta aceptable finalidad, no puede lograrse a cambio de la derogación del criterio del Plan sobre tipología, que es un dato a prefijar obviamente en el mismo y no dependiente de la consecución de finalidades ajenas a tal determinación; y, en fin 6) El haber dejado indeterminado el fondo máximo edificable en los solares por depender ello de una decisión administrativa en cada caso sobre la base de las características físicas de cada solar, parece un criterio excesivamente parco en una determinación de esa clase, que o bien se prefija absolutamente o bien se establecen criterios objetivos al respecto. La estimación del recurso en cuanto a los aspectos considerados anteriormente en este Fundamento Jurídico también ha de extenderse al extremo relativo a la inaceptable cesión de la propiedad del subsuelo de calle pública en la Unidad de Ejecución Rosalía de Castro 1, subsuelo de vía pública que como tal en principio solo podrá ser objeto de concesión pero no de cesión de propiedad.".
En los demás extremos desestima el recurso contencioso administrativo.
Inicialmente, prepararon recurso de casación tanto el demandante como las entidades demandadas. Los recursos de estas, sin embargo, han sido declarados inadmisible uno, y desierto el otro. De este modo el recurso de casación que decidimos se circunscribe a resolver lo procedente respecto del recurso de casación formulado por el Sr. Constantino .
No ofrece duda que el acuerdo adoptado por la Junta de Galicia aquí recurrido no ha sido objeto de publicación en el Periódico Oficial de la Comunidad Autónoma que ha realizado la aprobación del acuerdo impugnado.
Para justificarlo, se argumenta que el artículo 124 del Decreto Legislativo 1/92 no exige esa publicación, publicidad que sí era exigida por el artículo 44 del texto de 1976. Si a ello se añade que el artículo 70.2 de la L.B.R.L. sólo exige la publicación en el B.O.P. (ha de entenderse de la Corporación Local) se hace patente la corrección de la publicidad de los actos impugnados.
No es este el parecer de esta Sala como reiteradamente venimos afirmando desde 1991.
El punto de partida de nuestra reflexión viene determinado por la indiscutible naturaleza normativa de los planes de urbanismo, y por el carácter fundamental que la Constitución otorga al derecho a la propiedad, al incardinarlo en el capítulo segundo del Título Primero, bajo la rúbrica de "De los Derechos y Deberes Fundamentales".
De estas premisas se deriva la aplicabilidad del principio de publicidad de las normas garantizado en el artículo 9.3 de la Constitución Española con respecto a los Planes de Urbanismo.
El punto de discusión se centra en resolver si es suficiente la publicación de la norma en el periódico oficial de la provincia a que pertenece el municipio cuyas normas son aprobadas, o, por el contrario, es necesario que también se publique en el periódico oficial correspondiente al órgano que efectúa la aprobación.
A favor de la primera tesis opera la inexistencia de un texto legal que de modo explícito exija esa publicidad en el periódico oficial del órgano que efectúa la aprobación.
A favor de la segunda opinión, la que exige la publicidad en el periódico oficial del órgano que realiza la aprobación, se dan las siguientes razones. En primer término, la coherencia del sistema de publicidad exige que el ente que realiza la aprobación de la norma proceda a su publicación, no encomendando ni delegando en otro ente, aunque sólo sea por razones de seguridad, una función tan relevante. El hecho de que las normas aprobadas sean de un municipio no significa otra cosa que éste es el principal destinatario de las normas, pero en ningún caso puede variar la titularidad del órgano que aprueba las normas y de su responsabilidad legislativa. En segundo lugar, es indiscutible, y ha sido de modo reiterado manifestado por la doctrina y la jurisprudencia, que los planes de urbanismo conforman el derecho de la propiedad urbana. Parece, pues, evidente que esa conformación del derecho de propiedad por los planes de urbanismo, derecho de propiedad que constituye la base de nuestro sistema económico, ha de venir salvaguardada por las máximas garantías de publicidad exigibles. Finalmente, y desde la perspectiva garantista del derecho de propiedad en que nos situamos, la omisión de una referencia explícita a la publicidad en el periódico del órgano que procede a la aprobación de los planes de urbanismo, en los textos legales vigentes, no puede entenderse como una relajación del sistema de publicidad de las normas. Contrariamente, la exigencia de publicidad que sostenemos, por fundarse en el texto constitucional, no necesita de su corroboración por las leyes ordinarias. Lo que estas hacen es añadir un "plus" de garantía de publicidad, exigiendo la publicidad del plan en el periódico oficial de la provincia a la que pertenezca el municipio afectado. Pero esta publicidad no elimina la exigida al ente que aprueba el Plan.
Razonado lo precedente se comprende que los acuerdos aquí impugnados no han tenido vigencia ni eficacia hasta ahora, al no haber sido publicados en la forma legalmente exigida. Los actos hasta ahora realizados se insertan en un procedimiento (el de elaboración de los planes) que todavía no ha alcanzado su momento final. En consecuencia, las impugnaciones que decidimos en cuanto se dirigen contra instrumentos urbanísticos no pueden prosperar, porque tales instrumentos urbanísticos no existen todavía.
Es indudable, sin embargo, que tales actos, por encontrarse en el momento anterior al final del procedimiento de elaboración de los planes tienen a su favor la presunción de validez que adorna a todos los actos administrativos, lo que nos lleva a examinar los motivos de impugnación que contra ellos se han articulado.
En este sentido no hay que olvidar el contenido de los actos impugnados (Readaptación del Plan General de Ordenación Urbana de Vigo a la Ley 11/85, de Adaptación de la Ley del Suelo a Galicia). Se trata, por tanto, de la Adaptación de un Plan General a una Norma Autónomica de naturaleza urbanística. Este planteamiento comporta que todos los motivos de casación que por su naturaleza no sean derecho estatal, sino autonómico, quedan excluidos de nuestro conocimiento al venir circunscrita nuestra competencia a la resolución de conflictos sobre la aplicación, interpretación y vigencia del derecho estatal, pero no del derecho autonómico.
Desde esta perspectiva, cualquier norma urbanística que por su naturaleza no sea estatal sino autonómica no nos corresponderá a nosotros fijar su sentido y alcance, por lo antes dicho, y eso aunque su contenido sea el mismo que el de una norma estatal.
Por eso, el segundo motivo de casación, que alega como infringidos los artículos 126.3 y 4 del Real Decreto Legislativo 1/92 ha de ser desestimado por no resultar aplicables al problema controvertido los textos legales invocados, sino los correspondientes de la Ley territorial 11/85.
Idéntica conclusión ha de hacerse con respecto a los motivos de casación tercero, cuarto y quinto en los que se alegan como infringidos los preceptos 128.2, 94 a 100, y 72.4, siempre del Decreto Legislativo 1/92. El propio recurrente, en el encabezamiento de los motivos, cita en todos los casos los correspondientes preceptos de la ley territorial que resultan aplicables. Siendo ello así, es evidente que lo que no es posible es aplicar ambos textos legales el estatal y el autonómico.
En el supuesto litigioso es patente la aplicabilidad de la legislación autonómica.
De todo lo razonado se infiere la necesidad de desestimar el recurso de casación que decidimos, siquiera tengamos que insistir en la falta de vigencia y eficacia de los actos impugnados, y con expresa imposición de costas al recurrente.
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Procurador D. Saturnino Estevez Rodríguez, actuando en nombre y representación de D. Constantino , contra la sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo de La Coruña, del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, de 19 de Junio de 1997, recaída en el recurso contencioso-administrativo número 4834/94; todo ello con expresa imposición de las costas causadas al recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. D. Manuel Vicente Garzón Herrero, Magistrado Ponente en estos autos; de lo que como Secretaria, certifico.
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