Los límites del derecho al planeamiento parcial en el suelo urbanizable delimitado. La cuestión de las obras de...
| Autor | Francesc Lliset Borrell |
| Cargo | Secretario diplomado de Admón local, categoría superior - Interventor de Admón. Local, categoría superior - Profesor Titular de Derecho Administrativo |
Los límites del derecho al planeamiento parcial en el suelo urbanizable delimitado. La cuestión de las obras de conexión, concreción, refuerzo o ampliación de los sistemas generales y la nueva via de impugnación de la inactividad de la administración
La derogada Ley estatal del Suelo de 1992 puso en práctica la teoría de una propiedad urbanística motorizada, que se descomponía en una serie de facultades o derechos sucesivos: el derecho de urbanizar, el derecho al aprovechamiento urbanístico, el derecho a edificar y el derecho a la edificación, alguno de ellos ciertamente artificiosos. Podía, incluso, considerarse que estas facultades estaban precedidas por un derecho a planificar (planes de iniciativa privada), aunque este pretendido derecho era, desde luego, excepcional. Cada una de aquellos derechos o facultades, adquiridas gradualmente, excepto en el caso del derecho a planificar, era función de unos presupuestos y del cumplimiento, por parte del propietario, de unas determinadas obligaciones. La ley 6/1998 del régimen del suelo y valoraciones, da al traste con el planteamiento de la adquisición gradual de facultades por el propietario, pero no con la posibilidad y hasta con la necesidad de distinguir el haz de facultades o derechos inherentes a la propiedad urbanística -derecho a planificar, derecho a urbanizar y derecho a edificar- en función del momento del proceso urbanístico en que los terrenos se encuentren.
En la ley 6/1998 del régimen del suelo y valoraciones explicita y hasta destaca con nitidez, el que se podría llamar el derecho de los propietarios a planificar (al menos en la dimensión de plan derivado, no de plan general). Este derecho es la primera actuación en el largo proceso urbanístico, por lo que condicionará el tiempo y el contenido de todas las facultades y actuaciones subsiguientes. Por razones obvias, este primer derecho o facultad de la propiedad del suelo es la más cercana a la función pública urbanística, puesto que planificar, a cualquier nivel, es, de algún modo, ordenar la ciudad futura, que sólo a la Administración pública compete. Nos abstenemos de valorar la conveniencia de anudar el derecho de propiedad a la función de planificar, ligada a una ideología liberalizadora. Nos limitaremos a analizar un aspecto de la realidad normativa vigente.
Lo que hemos llamado derecho a planificar de los propietarios no es tal, sin embargo, ya que sólo supone una intervención o participación de los mismos en esa tarea de ordenación urbana que compete esencialmente, como dijimos, a la Administración pública. ¿Qué alcance tiene el llamado derecho a planificar, como una derivación del derecho de la propiedad del suelo urbanizable? Con esta pregunta, eliminamos, de entrada, el derecho a la planificación urbanística general, que podría suponer, incluso, el inadmisible derecho a la clasificación del suelo por los propietarios de éste. No existe, por supuesto, un derecho a que se tramite siquiera la propuesta de establecer o de modificar un plan general. Reconducimos, por ello, la cuestión al derecho a elaborar y a obtener de la Administración la tramitación y, en su caso, aprobación de los planes parciales que, a su vez, presuponen la existencia de una determinada clasificación y categorización del suelo previstas en el plan general: las de suelo urbanizable delimitado. Negamos que exista un derecho a la planificación general, la función pública urbanística por antonomasia, porque no puede quedar al albur de los intereses particulares la ordenación global del término municipal, lo que no significa que los sujetos privados no puedan participar en esa planificación elaborando propuestas (sobre todo de modificación) que pueden o no ser aceptadas discrecionalmente por la Administración, sin que su negación suponga, en modo alguno, la lesión de un derecho subjetivo. En este sentido, la STS de 1 de diciembre de 1982, Ar. 7733, y el art. 123.2 del Reglamento estatal de planeamiento urbanístico y buena parte de las legislaciones urbanísticas autonómicas. Adelantemos que la misma doctrina cabe aplicar a los planes especiales de concreción de sistemas comunitarios y a los proyectos de obras de ejecución o modificación de dichos sistemas. Los sistemas comunitarios (circulatorio, espacios libres y zonas verdes y equipamientos) deben ser creados, concretados y normalmente ejecutados por la Administración titular de los mismos, sin que los particulares puedan apremiar sobre su creación, concreción o ejecución a no ser que se trate de servicios mínimos obligatorios (art. 18 LBRL).
El art. 15 de la ley 6/1998 reconoce a los propietarios del suelo urbanizable el derecho a promover su transformación instando de la Administración la aprobación del correspondiente planeamiento de desarrollo, pero este derecho está condicionado a que el planeamiento general haya delimitado los sectores a los que se contrae dicho derecho. En otro caso, se estará a lo que disponga la legislación autonómica para alcanzar la delimitación (consulta previa sobre criterios y previsiones de ordenación, obras que habrán de realizar a su costa para asegurar la conexión con los sistemas generales, planes parciales de delimitación, etc.).
En cualquier caso, los propietarios del suelo urbanizable habrán de costear o ejecutar las infraestructuras de conexión con los sistemas generales exteriores a la actuación y las obras necesarias para la ampliación o refuerzo de dichos sistemas requeridos por la dimensión y densidad de la actuación y las intensidades de uso que ésta genere (art. 18.3 de la ley 6/1998). Este precepto plantea la cuestión del modo de integrar o coordinar la solución urbanística de conexión, ampliación o refuerzo de los sistemas generales con la actuación urbanística desarrollada a través de un plan parcial. ¿Cabe incluir o adscribir las obras de conexión o refuerzo de los sistemas generales en el plan parcial o ha de ser objeto de un plan especial o de un proyecto de ejecución independiente?
El enlace con el sistema general de comunicaciones previsto en el plan general había sido tradicionalmente un contenido propio de los planes parciales (art. 45.1.f) RPU). Pero si no se trata tanto de un enlace o conexión sino de una concreción, un refuerzo o ampliación del sistema general, el instrumento urbanístico a utilizar habrá de ser el señalado en segundo lugar, esto es la elaboración de un plan especial o, directamente, de un proyecto de obra pública, según lo que determine el plan general, de forma que los instrumentos adecuados, sean de planeamiento o de ejecución de éste, deben ser formulados por la Administración y no por los particulares, sin perjuicio de las propuestas que éstos puedan elevar y que, desde luego, podrán ser aceptadas o rechazadas, de plano, discrecionalmente, sin derecho a que la Administración siga necesariamente el procedimiento para, en definitiva, decidir sobre su aprobación o denegación.
Un promotor privado, propietario de un sector en suelo urba-nizable delimitado, elaboró el plan parcial en un sector de suelo urbanizable delimitado, plan parcial que fue aprobado inicial y provisionalmente, por el Ayuntamiento, y asimismo, por la Comisión provincial de Urbanismo, si bien condicionando esta última la ejecutividad de dicho plan parcial y su publicación a la previsión de una solución de conexión a las infraestructuras existentes del sistema de vialidad supramunicipal (autopista, carretera provincial, camino histórico supramunicipal), a incluir en un texto refundido con el plan parcial que deberá ser aprobado por el Ayuntamiento y remitido a la Comisión de Urbanismo para que pueda decretar la ejecutividad del plan parcial y su publicación, requisito esencial para su entrada en vigor.
Por otra parte, el Plan general había previsto, unos años antes, la recuperación de un camino histórico supramunicipal que afectaba al término municipal y que quedaba muy próximo al sector objeto del plan parcial. En la elaboración del proyecto de apertura de dicho camino, existían ciertos problemas de instrumentación, tales como la necesidad de expropiar a terceros los terrenos afectados, la conveniencia de prever una rotonda de enlace con la carretera provincial que, además, afectaba a una...
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