Planeamiento urbanístico
| Autor | A. Menéndez/F. Iglesias |
| Cargo del Autor | Profesores de Derecho Administrativo Universidad Autónoma de Madrid |
| Páginas | 107-160 |
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El plan ha sido -y sigue siendo- uno de los conceptos centrales del Derecho Urbanístico. Así lo reconoció la Ley del Suelo de 1956, para la cual «el planeamiento es la base necesaria y fundamental de toda ordenación urbana» (E. de M. II). Esta Ley se propuso articular el planeamiento urbanístico del territorio en tres niveles (nacional, provincial y municipal), de los que sólo llegó implantarse este último, mediante la figura de los Planes generales de ordenación urbana municipal (eventualmente, comarcal) o las Normas Subsidiarias del Planeamiento que podían dictarse, en defecto de aquél. El proceso fue lento y aún hoy existen algunos municipios (de pequeña entidad y pocas tensiones urbanísticas) que no cuentan con instrumento alguno de ordenación.
La Ley de 2 de mayo de 1975, que reformó en bastantes aspectos la de 1956, introdujo la figura de los Planes Directores Territoriales de Coordinación, con la finalidad de asegurar la conexión del planeamiento físico con el socioeconómico (en la época estaba en boga -aunque dejó de estarlo muy pronto- la figura de los Planes de Desarrollo Económico y Social) y resolver los problemas de coordinación del planeamiento municipal desde una perspectiva territorial más amplia. Pero el proceso de transición política iniciado unos meses después condicionó la aplicación de este nuevo instrumento de ordenación supramunicipal, ya que la mayor parte de las competen-Page 108cias en materia de urbanismo se transfirieron, en la denominada fase «preautonómica» a las nuevas organizaciones regionales predecesoras de las actuales Comunidades Autónomas y posteriormente a éstas. El Plan Nacional nunca llegó a aprobarse, ni siquiera se abordó seriamente su elaboración. La STC 61/1997 declaró inconstitucional esta figura, sin perjuicio de que el Estado pueda aprobar planes con incidencia territorial en ejercicio de sus competencias exclusivas.
La atribución a las Comunidades Autónomas de la competencia en materia de «ordenación del territorio» y «urbanismo» ha dado pie a la regulación de ambas materias con criterios dispares. Algunas leyes autonómicas han mantenido el criterio piramidal y unitario que inspiraba a la legislación estatal, configurando un sistema único de instrumentos de planeamiento, articulados jerárquicamente, sin perjuicio de que algunos de ellos (en general, los que ocupan los escalones superiores) se califiquen como instrumentos de ordenación del territorio, mientras que los demás se consideran «urbanísticos». En cambio, otras Comunidades han optado por un esquema «dualista» de instrumentos de ordenación, regulando dos series diferenciadas en función, precisamente, de su calificación bajo uno u otro concepto, es decir, ordenación del territorio y urbanismo, respectivamente. Ello no impide que también en este caso se establezcan criterios de articulación entre una y otra serie de instrumentos, aunque la jerarquía no esté tan clara como en el primer caso. Algunas leyes recientes se proponen la integración de ambos conceptos en el más amplio de «gobierno del territorio», de origen italiano.
En nuestra tradición legislativa parece evidente que la ordenación del territorio ha surgido ligada al urbanismo, con la finalidad de establecer un marco de referencia que contenga las grandes decisiones sobre la utilización y uso del suelo y que contribuya a armonizar y garantizar la coherencia del pla-Page 109neamiento municipal, evitando el resultado absurdo de que la ordenación de un territorio supramunicipal resulte de la mera yuxtaposición de los instrumentos de ordenación diseñados a ese nivel institucional inferior. Desde esta perspectiva, la ordenación del territorio constituye el marco de referencia para el planeamiento urbanístico municipal, sin perjuicio de que las determinaciones contenidas en sus instrumentos tengan distinto grado de vinculación.
En el ámbito de la CAM, la Ley 9/1995 estableció una regulación unitaria de ambas materias y sus instrumentos respectivos. Sin embargo, la vigente LSCAM se configura como una ley exclusivamente urbanística, regulando sólo los instrumentos de este carácter y manteniendo la vigencia de la Ley 9/1995 para la ordenación del territorio.
El término «plan» no tiene un contenido jurídico homogéneo y, por tanto, no tiene sustantividad propia como categoría jurídica. Hay planes normativos y otros que no lo son. Al primer grupo pertenecen los planes de ordenación urbana, como reconoce hoy unánimemente la jurisprudencia. Estos planes son disposiciones administrativas que ordenan el ámbito espacial al que se refieren y, al hacerlo, definen el contenido normal del derecho de propiedad (art. 1.2 LRSV). Esta importante función de los planes urbanísticos tiene encaje constitucional por el carácter relativo de la reserva de ley para la regulación de ese derecho fundamental. En efecto, el artículo 33.2 CE no impone la regulación del contenido de la propiedad necesariamente por ley, sino «de acuerdo con las leyes». Esta formulación implica la prohibición de deslegalizar, pero no la remisión a la regulación reglamentaria o administrativa del contenido del derecho (STC 37/87, FJ 3). La LSCAM establece que «los derechos y los deberes de la propiedad del suelo resultan de su clasificación y, en su caso, calificación urbanística» (art. 9.1). Pero una y otra son determinaciones contenidas en el planea-Page 110miento, que, de este modo, establece el contenido concreto del derecho de propiedad «parcela por parcela».
Los instrumentos de ordenación urbanística integran un «sistema», que, a partir del TRLS 92, se estructura en torno al binomio «planeamiento general»-«planeamiento de desarrollo». Esta distinción ha pasado a la LRSV (cfr. arts. 9.2 y 16.3), a título meramente orientativo y sin que ello signifique «la imposición de concretos instrumentos urbanísticos a las Comunidades Autónomas» (STC 164/2001, FJ 13.b). No obstante, se mantiene en la práctica totalidad de leyes autonómicas. En concreto, la LSCAM establece que los instrumentos de planeamiento municipal se clasifican en dos grupos (art. 34.2):
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De planeamiento general:
- Planes Generales
- Planes de Sectorización
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De planeamiento de desarrollo:
- Planes Parciales
- Planes Especiales
- Estudios de Detalle
- Catálogos de Bienes y Espacios Protegidos
En la legislación estatal de 1976 y 1992 los Planes Especiales (PE) no siempre eran instrumentos de desarrollo, pues podían formularse en ausencia de Plan General o cuando éste no contuviera las determinaciones detalladas oportunas. No obstante, la LSCAM parece haber excluído esa posibilidad, al configurar el PE como instrumento de desarrollo. Pese a ello, cabe la posibilidad de que la formulación de un PE que no desarro-Page 111lle el PG venga impuesta por la legislación sectorial (ejemplo: PE de protección del patrimonio histórico).
La LSCAM considera integrantes del planeamiento urbanístico las disposiciones legales que establecen prescripciones sobre el uso del suelo y de las construcciones y que son directamente aplicables exista o no planeamiento (art. 30.1), así como las reglamentarias que aprueben los órganos de gobierno de la CAM (art. 31) y las contenidas en las ordenanzas municipales de urbanización, instalaciones, edificación y construcción, cuya existencia se hace obligatoria en todos los municipios (art. 32). Es cierto que todas estas disposiciones «ordenan» el uso del suelo y las construcciones, pero, en rigor, no forman parte del planeamiento urbanístico ni lo sustituyen. Son «normas de aplicación directa», como se decía en la legislación estatal de 1976 y 1992, exista o no planeamiento, aunque muchas constituyen mandatos u orientaciones dirigidos a aquél, condicionando su contenido o su elaboración.
Entre las «determinaciones legales» de aplicación directa destaca el mandato de adaptación al ambiente y de respeto al paisaje [art. 30.2.d) y e)], en la línea marcada por la legislación estatal antes citada, así como la limitación de la altura máxima a dos plantas, en ausencia de planeamiento, tanto en suelo urbano como no urbanizable (art. 30.3).
En sintonía con otras leyes autonómicas recientes, anteriores (Castilla-La Mancha, Canarias) y posteriores (Extremadura, Andalucía), las disposiciones reglamentarias que puede dictar la CAM son de dos clases: a) «Normas reguladoras» aprobadas por el Consejo de Gobierno para la totalidad o parte del territorio autonómico, estableciendo requisitos o estándares mínimos que el planeamiento deberá respetar o normalizando la información urbanística o la cartografía...
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