El planeamiento en la legislación urbanística de Cataluña

AutorJuan Manuel Trayter Jiménez
Cargo del AutorProfesor Titular de Derecho Administrativo - Universidad de Barcelona
Páginas147-173

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I El marco general: la sustancial identidad entre el sistema de planeamiento urbanístico previsto en la legislación estatal y en la legislación catalana

En el presente trabajo vamos a analizar el sistema de planeamiento previsto en el Decreto Legislativo 1/90, de 12 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en Cataluña en materia urbanística (TRUCat), centrándonos, básicamente, en las peculiaridades que recoge dicha norma respecto de la legislación estatal desarrollada históricamente.

El punto de partida y sobre el que girará toda la exposición es la sustancial identidad entre ambos sistemas de planeamiento (estatal vigente hasta la promulgación de la Ley 6/98, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones, y autonómico) y por tanto, las reglas básicas ya conocidas en el mundo del urbanismo desde hace tiempo son las incorporadas al planeamiento urbanístico catalán, circunstancia que nos hará detener en los aspectos concretos donde se producen ciertas peculiaridades.

La regulación legal, plasmada en el TRUCat, refunde en un único texto, por autorización al Gobierno Catalán de la Ley 12/90, de 5 de julio, la normativa legal vigente hasta entonces en Cataluña y en concreto, la Ley 9/81, de 18 de noviembre, sobre protección de la legalidad urbanística y la Ley 3/84, de 9 de enero, de medidas de adecuación del ordenamiento urbanístico; incidiendo igualmente, la regulación establecida por la Ley 23/83, de 21 de noviembre, de política territorial así como otro tipo de normas sectoriales que, utilizando una discutible técnica jurídica, también quedan parcialmente incorporadas1.

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Además y como veremos, la legislación catalana incorpora en su texto refundido, ciertos aspectos de la LS 76 (por ejemplo, los Planes Directores Generales de Coordinación) con lo que se trataba de evitar la aplicación en Cataluña de la Ley estatal de 25 de julio de 1990 al considerarse competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma la materia urbanística tal y como posteriormente ha reconocido la STC 61/97, de 20 de marzo.

En el marco general finalmente diseñado y que ha plasmado legislativamente el Estado en la Ley 6/98, de 13 de Abril sobre régimen del suelo y valoraciones, podríamos dis-Page 149tinguir, en Cataluña, por un lado, el planeamiento territorial en donde se incluyen instrumentos propios, distintos a los conocidos hasta ahora en la legislación estatal2; del planeamiento urbanístico nutrido por figuras muy semejantes a las ya conocidas en la historia del urbanismo español. Por último y como un tercium genus, se incluyen la figura de los planes directores de coordinación, que participan de las características de ambas clases de planes (territoriales y urbanísticos). Veamos globalmente dicho sistema.

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Respecto a las figuras del planeamiento territorial (art. 17 TRUCat) destaca, en primer término, el Plan Territorial General (arts. 8 y 9 de la Ley 1/95, de 16 de Marzo, que sustituye a los arts. 4 a 11 Ley 23/83, de 21 de Noviembre, y al Decreto 397/84, de 17 de Diciembre sobre procedimiento de elaboración) que abarca todo el territorio de Cataluña3.

Jerárquicamente por debajo del anterior se encuentran, en segundo lugar, los denominados Planes Territoriales Parciales (art. 2 de la Ley 1/95 que sustituye a los arts. 12 a 16 LPT). Con una extensión mínima comarcal, estos instrumentos de planeamiento son aprobados por Decreto del Consejo Ejecutivo y definen los objetivos de equilibrio del territorio regulado, orientando las acciones que deban llevarse a cabo en el futuro (emplazamiento de infraestructuras, determinación de espacios de interés natural, protección de construcciones y espacios de interés histórico artístico, definición de las tierras de usos agrícola o forestal que deben ser consideradas, etc.). Así, por ejemplo, ha sido aprobado el Plan Territorial Parcial de lasTerres del Ebre (Decreto 345/85, de 28 de diciembre).

En tercer término, se recogen los planes territoriales sectoriales (arts. 17 a 20 LPT). Los mismos abarcan todo el territorio de la Comunidad Autónoma y, como los anteriores, son aprobados por Decreto del Consejo Ejecutivo de la Generalidad. Así por ejemplo, han sido aprobados el Plan Territorial Sectorial de carreteras (Decreto 311/85, de 25 de octubre) y el Plan de Espacios de Interés Natural (Decreto 328/92, de 14 de diciembre).

Una figura con difícil encaje en el sistema de planeamiento catalán son los ya mencionados Planes Directores de Coordinación (arts. 19, 20, 45, 50.1 a y 54 TRUCat). Con carácter vinculante para la Administración y los particulares, su origen se encuentra en la legislación estatal del 76, y, quizás por ello, la función que en aquel sistema cumplen encuentra ciertas dificultades de desarrollo en el marco del territorio autonómico4. Los mismos, de conformidad con el Plan Territorial General, establecerán las exigencias de desarrollo regional y las directrices para la coordinación de la ordenación urbanística de territorio. Existe la obligación de adaptar a sus determinaciones el contenido tanto de los planes generales de ordenación como de los planes territoriales sectoriales (art. 20.2 y 90.2 TRUCat). En consecuencia, la naturaleza jurídica de este tipo de instrumentos participa tanto de la esencia de los planes urbanísticos como del planeamiento territorial; de ahí que no los incluyamos en ninguno de los dos grandes tipos de planes (territoriales y urbanísticos)5.

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Por otro lado, respecto a los instrumentos que integran el planeamiento urbanístico, la legislación catalana incluye los conocidos: Planes Generales Municipales de Ordenación (arts. 21 a 24TRUCat); Normas de Ordenación complementarias y subsidiarias (arts. 104 a 105 TRUCat); Planes Parciales de Ordenación (art. 25 TRUCat); Programas de Actuación Urbanística (art. 28 TRUCat); Planes Especiales (arts. 29 a 38 TRUCat); Planes de Ordenación por sectores de urbanización prioritaria (arts. 197 a 214 TRUCat); Proyectos de Urbanización (art. 27 TRUCat) y Estudios de Detalle (art. 26 TRUCat)6.

Al respecto, el esquema básico es muy parecido al sistema de planeamiento urbanístico estatal conocido hasta la fecha, con la particularidad de que la figura de los proyectos de obras, distinta a los proyectos de urbanización, únicamente se prevé en el Reglamento el Planteamiento Urbanístico, aunque está siendo utilizada en la práctica diaria, como veremos.

Es necesario señalar, como cuestión previa, que la globalidad del sistema de planeamiento urbanístico catalán debe respetar una serie de reglas y principios que derivan de la Ley 6/98, comunes para todo el Estado. Entre ellos destacaremos los siguientes:

  1. El contenido del derecho de propiedad y su función social viene determinada por las leyes y el planeamiento urbanístico, instrumento este último que se constituye en la piedra angular del derecho urbanístico (art. 2) pues determinarán los derechos y deberes de los propietarios del suelo (art. 12).

  2. Los planes generales deben realizar una función directiva y orientadora del suelo. Ellos fijarán, en todo caso, la estructura general del territorio, es decir, la imagen de la ciudad que la comunidad que lo aprueba considera deseable (exposición de motivos y arts. 9 y 16). Para ello clasificarán el suelo urbano, urbanizable y no urbanizable.

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  3. Entre los distintos instrumentos de planeamiento existe una jerarquía normativa, principio según el cual los planes inferiores no pueden contravenir, modificar o derogar los de rango superior (arts. 15 y 16).

  4. Toda aprobación de un plan debe respetar un procedimiento legalmente establecido, incluyendo en el mismo, como uno de sus trámites esenciales, la necesaria participación pública, así como la información pública (art...

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