Régimen del planeamiento en la nueva legislación urbanística

AutorD. Francisco Perales Madueño
Cargo del AutorInspector General del Ministerio de la Vivienda

RÉGIMEN DEL PLANEAMIENTO EN LA NUEVA LEGISLACIÓN URBANÍSTICA

CONFERENCIA Pronunciada en la Academia Matritense del Notariado el día 10 de febrero de 1977

POR D. FRANCISCO PERALES MADUEÑO

Inspector General del Ministerio de la Vivienda

Sean mis primeras palabras para agradecer al Colegio Notarial su invitación, merced a la cual me cumple la honrosa tarea de tratar en esta ilustre Academia de una de las instituciones más singulares y recientes de nuestro ordenamiento, el planeamiento urbanístico.

El planeamiento urbanístico, cimiento sobre el que se levanta la construcción del Derecho urbanístico, es una realidad hoy inserta de forma natural en la vida de las comunidades urbanas sin la cual no se concibe un desarrollo ordenado de las ciudades y, por consiguiente, la creación de un medio urbano que reúna las condiciones mínimamente exigibles para que se pueda desarrollar la convivencia humana.

La transformación económica operada en el siglo XIX como consecuencia del prodigioso salto de la ciencia y de la tecnología ha desencadenado unas profundas mutaciones en la organización social y, consecuentemente, en las formas de vida de los hombres y de los pueblos.

Para tratar de exponer el contenido de la reforma de la legislación urbanística, para comprender su sentido profundo, no es posible prescindir, como telón de fondo, o como marco inseparable, de la realidad de la vida social de la que esa legislación emerge. A su vez, esa vida sociales consecuencia de un devenir histórico del que es también inseparable, porque en él encuentra sus raíces y su explicación. La existencia de este conjunto normativo urbanístico, más o menos afortunado en su formulación, que adquiere sustantividad porque se apoya en principios propios, es el producto obligado de una serie de circunstancias que constituyen los condicionamientos básicos del estado actual de nuestra civilización.

Por considerarlo así, esta exposición necesita partir de unos hechos que no por menos conocidos deben dejar de ser mencionados con el fin de establecer la relación de causa a efecto que entre tales hechos y sus consecuencias en el plano jurídico entiendo que existen.

En definitiva, nos encontramos, una vez más, ante el fenómeno de la creación del derecho. El derecho, y sus instituciones, nacen para regular situaciones existentes, al menos potencialmente, con objeto de establecer un sistema de relaciones de convivencia basado en unas normas que tienen su fundamento en unos principios éticos aceptados por la comunidad que las adopta.

Todo esto significa que el Derecho urbanístico, y dentro de esta parcela del Derecho, el Plan, es una institución que nace como han nacido todas las instituciones jurídicas, por la fuerza que otorga a las cosas su propia existencia. El Plan, en definitiva, no es una moda ni una forma más de expresión de un intervencionismo, mejor o peor justificado, del sector público. El Plan es un producto originado por la sociedad presente, debido a las características que ésta reviste, instrumento de racionalización de su organización territorial, sin el cual, mientras esta sociedad mantenga sus actuales circunstancias, hábitos y formas de vida, dicha organización será todavía más difícil y conflictiva.

El planeamiento es una creación social, instrumento mediante el cual la comunidad, no como ente abstracto, sino como integración del individuo, de personas libres, organiza su medio vital.

Es exactamente lo que sucede con el conjunto normativo que constituye el ordenamiento jurídico. El ordenamiento jurídico, en una sociedad desarrollada, es la manifestación colectiva de los principios y normas con arreglo a las cuales esa sociedad manifiesta su deseo de vivir. Tales principios y normas se convierten en leyes através de las instituciones políticas que cadacomunidad ha establecido para conformar la voluntad soberana del pueblo. Por ello, las leyes tienen tanto más autoridad y son más firmemente respetadas, cuanto más perfectos son los mecanismos representativos y mejor traducen esa voluntad popular.

Lo mismo debe suceder con el planeamiento, aunque por sus características, por su proximidad a los problemas de cada hora, no pueda elaborarse con las mismas técnicas ni con idénticas solemnidades que las leyes.

Por ello, la Ley ha delegado en la Administración la misión de consultar la voluntad colectiva en orden a la creación y organización de su medio vital, para reflejarla en unos instrumentos jurídicos en los que resulta indispensable la participación popular, tanto en su formulación, a través de las informaciones públicas, como en su sanción a través de las Corporaciones locales.

Si no se extiende la conciencia de que el Plan es de todos, que es una norma que la comunidad social se otorga para facilitar su propia vida, para satisfacer las necesidades individuales y colectivas que ocasionan las formaciones a las que dan lugar las aglomeraciones urbanas, será difícil que se acepten las limitaciones que el Plan lleva consigo en relación con algunos derechos y facultades individuales como es, entre otros, el derecho de propiedad.

El planeamiento, tal como hoy es concebido por la ley, surge cuando se dan las circunstancias que lo hacen necesario. Luego veremos las trascendentales diferencias que existen entre los instrumentos que se utilizaron en el siglo XIX para regular la edificación urbana y los que actualmente requiere la ordenación de las ciudades. El planeamiento urbanístico, aunque mejor sería decir el Derecho urbanístico, nace y se desarrolla entre otras ramas jurídicas sobre las que incide que no pueden conservar las características que tenían antes de la aparición de aquellas circunstancias y de esta nueva rama del derecho en la que todos los ciudadanos son interesados y opera sobre unos ámbitos cuyo soporte material, el suelo, es propiedad de unos pocos. Es evidente que el concepto del derecho de propiedad tenía que modificarse y adaptarse para ser compatible con la nueva situación y con el derecho nuevo. Uno y otro derecho tenían que ir configurándose de modo que sean compatibles entre sí.

A estos fines responde el principio de la función social de la propiedad que aparece en los nuevos textos constitucionales, «bienes de uso controlado», prefiere decir el profesor GlANINNI, que justifica las limitaciones que se introduce en la tradicional concepción de aquel Derecho.

Decíamos al principio que el origen de instituciones tales como el planeamiento urbanístico se encuentra en las grandes mutaciones sociales determinadas por los avances de la ciencia y de la tecnología que alteraron medularmente la economía y, por consiguiente, la organización y las formas sociales.

La revolución industrial está en la base de la transformación de las ciudades. La revolución industrial desestabiliza el orden tradicional y convierte a las ciudades que hasta entonces han conocido una vida estática, en unos focos de atracción que producen unas incontenibles corrientes migratorias que engrosan su población de forma tal que saltan sus habituales límites. La ciudad se extiende y ocupa territorios de mucha mayor extensión que los que correspondían a la ciudad antigua. Al propio tiempo, en el interior de las poblaciones se producen altas concentraciones humanas, constituidas en la mayor parte de los casos por personas con bajos niveles de renta que no les permite resolver individualmente sus necesidades de orden sanitario, educativo, cultural, de expansión y recreo, que hoy constituyen el objeto de lo que se denomina comúnmente equipamiento o equipo comunitario.

Durante el pasado siglo los problemas de este tipo, derivados del continuo y desmesurado crecimiento de las ciudades, desbordaron todas las previsiones, escasas por otra parte, y los instrumentos que se utilizaron para resolverlos tuvieron un carácter fragmentario y sectorial, como lo demuestra la utilización de técnicas específicas separadamente reguladas para el ensanche y la reforma interior.

Antes de acometer el estudio del actual régimen de planeamiento, y tras la exposición de estas ideas preliminares sobre el origen y la justificación del planeamiento, conviene ofrecer una síntesis histórica del proceso, referida, naturalmente, al caso español, aunque el fenómeno es común en el área de la cultura occidental.

Como no es el momento de hacer un estudio pormenorizado del derecho histórico, sino una breve síntesis para situar los antecedentes del actual régimen jurídico del planeamiento, nos fijaremos exclusivamente en los hitos legislativos de este proceso y en las soluciones que se utilizaron en cada caso, cuya suma, o mejor integración, había de alumbrar el concepto moderno del Plan. Las soluciones legales a cada uno de los problemas urbanísticos de la ciudad se fueron adoptando paso a paso sin un sentido total de la complejidad unitaria del fenómeno.

El siglo XIX español no conoció el concepto de Plan de Ordenación como instrumento de regulación y ordenación integral y conjunta de todos los fenómenos urbanos.

Los primeros instrumentos de la ordenación urbanística que se utilizan son las Ordenanzas y los planos de alineaciones.

Como señala MARTÍN BASSOLS en su notable libro sobre la «Génesis y evolución del Derecho urbanístico español», hasta 1846 la villa de Madrid se regía por un conjunto anárquico de disposiciones y acuerdos, y en esta fecha el Ayuntamiento acordó la formación de unas Ordenanzas de Policía Urbana y Rural que fueron sancionadas en 1847 sin incluir, como proponía Mesoneros...

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