STS, 21 de Diciembre de 2004

JurisdicciónEspaña
EmisorTribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo)
Fecha21 Diciembre 2004

JOSE MANUEL SIEIRA MIGUEZENRIQUE LECUMBERRI MARTIAGUSTIN PUENTE PRIETOSANTIAGO MARTINEZ-VARES GARCIAMARGARITA ROBLES FERNANDEZFRANCISCO GONZALEZ NAVARRO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintiuno de Diciembre de dos mil cuatro.

Visto por la Sala Tercera, Sección Sexta del Tribunal Supremo constituida por los señores al margen anotados el presente recurso de casación con el número 7079/00 que ante la misma pende de resolución interpuesto por la representación procesal de D.Marcelino, contra sentencia de fecha 20 de Julio de 2.000 dictada en el recurso 1297/96 y 282/97 acumulado, por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña. Siendo parte recurrida el Ilmo. Ayuntamiento de Prat de Llobregat.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La sentencia recurrida contiene la parte dispositiva del siguiente tenor: "FALLAMOS.- Que debemos desestimar y desestimamos los presentes recursos contencioso administrativo acumulados interpuestos por la representación procesal de D.Marcelino contra los acuerdos del Ayuntamiento del Prat de Llobregat a que se contrae la presente litis. Confirmamos dicho actos administrativos por ser conformes con el ordenamiento jurídico con el fundamento que se desprende de la presente resolución, sin hacer especial condena en costas".

SEGUNDO

Notificada la anterior sentencia la representación procesal de D.Marcelino, presentó escrito ante el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña preparando el recurso de casación contra la misma. Por Providencia la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparecieran ante el Tribunal Supremo.

TERCERO

Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, la parte recurrente, se personó ante esta Sala e interpuso el anunciado recurso de casación articulado en los siguientes motivos:

Primero

Al amparo de lo dispuesto en el art. 88.1.d) de la Ley jurisdiccional, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia aplicable, en concreto el art. 39 de la Ley jurisdicción de 27 de diciembre de 1.956

Segundo

Bajo este epígrafe, el recurrente se ratifica y da por íntegramente reproducidas las razones y fundamentos establecidos ante la primera instancia.

Solicitando finalmente sentencia estimatoria, que case la recurrida resolviendo en los términos interesados en el recurso.

CUARTO

Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplaza a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días, formalice escrito de oposición.

QUINTO

Evacuado el trámite de oposición, se dieron por conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo la audiencia el día 9 de Diciembre de 2.004, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. MARGARITA ROBLES FERNÁNDEZ, Magistrada de la Sala.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Por la representación de D.Marcelino se interpone recurso de casación contra la Sentencia dictada el 20 de Julio de 2.000 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en la que se desestiman los recursos contencioso administrativo acumulados interpuestos contra la Resolución del Ayuntamiento del Prat de Llobregat de 5.6.96, por la que se inicia expediente de expropiación forzosa de los terrenos necesarios para la apertura de la calle de Camí de Cambrils del barrio de Barceloneta del Prat de Llobregat (BOE nº 252), y contra Resolución del mismo Ayuntamiento de 22.1.97 por la que se desestiman las alegaciones formuladas en escrito de fecha 18.11.96.

Igualmente se procedía en ambos recursos acumulados a la "impugnación indirecta de la modificación del Plan General Metropolitano en el Barrio de la Barceloneta del Prat de Llobregat" solicitando se declarase la nulidad de pleno derecho de dicha Modificación del Plan que fue aprobada definitivamente el 28 de julio de 1.994 y en su caso la de los instrumentos de planeamiento aprobados con posterioridad al PGM de 1.976, de los que se había derivado el cambio de la calificación urbanística de su finca.

La esencia de la argumentación del recurrente era la procedencia de la impugnación indirecta de dicha modificación del PGM que consideraba nula por haberse infringido el principio de publicidad de los Planes, contenido en los arts. 88 y ss. del D. 1/92 y en los arts. 164 y siguientes del Reglamento de Planeamiento, dicha falta de publicidad determinaría, según él, la nulidad de dicha modificación que cambió la calificación urbanística de su finca, la cual en el PGM de 1.976 estaba calificada de zona de conservación de la estructura urbana y edificatoria (clave 15), con previsión de que resultaría afectada con un vial y que el resto de la finca no afectada tendría una edificabilidad de planta baja más un piso. En la modificación del PGM fue calificada de parque urbano de futura creación.

En función de la nulidad que proclama, considera que no existiría planeamiento legitimador de la expropiación, lo que determinaría la inexistencia de declaración de necesidad de ocupación, ignorándose cuál sería el alcance del proceso expropiatorio y los bienes afectados, y consiguientemente serían, según él, nulos los Acuerdos del Ayuntamiento del Prat de Llobregat, objeto de impugnación directa, relativos al inicio del expediente expropiatorio.

La Sentencia de instancia en su fundamentación jurídica señala:

"SEGUNDO.- Alega el recurrente en primer lugar que el procedimiento expropiatorio seguido por el Ayuntamiento demandado está viciado de nulidad al haberse infringido los artículos 88 y siguientes del RDL 1/1992 y los artículos 164 y siguientes del Reglamento de Planeamiento infringiendo el principio de publicidad de los planes originando una situación de indefensión para los afectados.

Si bien de la documentación adjuntada por la Corporación municipal demandada en la contestación a la demanda se observa que por resolución de 28 de septiembre de 1994, publicada en el Diario Oficial de la Generalitat de Catalunya de 7 de octubre, se acordó aprobar definitivamente la modificación del Plan General Metropolitano del barrio de la Barceloneta y del término municipal del Prat de Llobregat, acuerdo que era firme y por tanto, susceptible de recurso contencioso administrativo, por lo que la falta de interposición del recurso jurisdiccional contra el citado acuerdo supone que la modificación del planeamiento quedó firme, no habiéndose causado indefensión al actor ya que el mismo fue publicado y no fue objeto de recurso alguno, sin que el presente recurso pueda ser el marco de discusión sobre el contenido de la modificación del PGM pues el mismo excede el acto administrativo ahora recurrido.

En segundo lugar se alega la falta de legitimación para expropiar basada en la inexistencia de proyecto de urbanización, alegación que igualmente debe ser desestimada por cuanto una vez aprobada la modificación puntual del Plan General Metropolitano, frente a la cual, se insiste, no se interpuso recurso alguno, el Ayuntamiento resulta legitimado para incoar el correspondiente expediente de expropiación, así se desprende de lo dispuesto en el artículo 98 del Decreto Legislativo 1/90, de 12 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de los textos legales vigentes en Cataluña en materia urbanística que establece que "la aprobación de los planes de ordenación urbana y de polígonos de expropiación implicará la declaración de utilidad pública de las obras y la necesidad de ocupación de los terrenos y edificios correspondientes a los fines de la expropiación...", por lo que una vez aprobada la modificación del planeamiento, la Administración municipal está legitimada para expropiar.

TERCERO

Se alega por el recurrente en tercer lugar la nulidad del procedimiento expropiatorio al faltar proyecto de urbanización, si bien al amparo del citado artículo del Decreto 1/90 la aprobación de los planes implica no sólo la declaración de utilidad pública sino también la necesidad de ocupación de los terrenos. Los terrenos propiedad del recurrente han pasado con la modificación del Plan a ser calificados como parque urbano de nueva creación (clave 6b) y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 204 de las Normas urbanísticas en su párrafo segundo, la administración municipal podrá expropiar estos terrenos (parques urbanos) para someterlos al régimen de dominio público, sin que puedan admitirse las alegaciones del recurrente relativas a que el cambio de calificación urbanística no está debidamente justificado en la memoria que se adjunta a la modificación del Plan....".

SEGUNDO

El actor en su escrito de interposición del recurso articula el primer motivo de recurso al amparo del art. 88.1.d) de la ley jurisdiccional, "en conexión con el art. 39.2 de la anterior ley de lo contencioso administrativo" y señala que la Sentencia recurrida ha obviado lo establecido en el citado art. 39.2 de la anterior ley jurisdiccional al desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto, sobre la base de que "la actora debiera haber impugnado en tiempo y forma y la modificación del Plan General Metropolitano". Añade que ha habido evidente infracción de lo establecido en dicho precepto y de la jurisprudencia aplicable al caso, citando en concreto las Sentencias del Tribunal Supremo de 17 de Octubre de 1.988 y 5 de Febrero de 1.992, señalando que por la Sentencia de instancia se habría vulnerado dicha jurisprudencia y el precitado art. 39.2 al no aceptarse en ella la posibilidad de impugnación indirecta de la modificación del PGM.

El artículo 39.2 de la anterior ley jurisdiccional señalaba: "también será admisible la impugnación de los actos que se produjeran en aplicación de las mismas (las disposiciones de carácter general) fundada en que tales disposiciones no son conformes a derecho".

Por lo que se refiere a las Sentencias citadas, no son sino exponente de lo que es una doctrina jurisprudencial consolidada, en que se establece como dice la Sentencia de 17 de Octubre de 1.998 (RJ 1988\7848) "Esta Sala ha puesto de relieve reiteradamente la naturaleza normativa de los Planes de Ordenación Urbana y como consecuencia ha señalado la viabilidad de su impugnación indirecta al producirse los actos de aplicación de aquéllos -Sentencias 7 de febrero y de 15 de junio de 1987 (RJ 1987\2750 y RJ 1987\6130), 22 de enero y 14 de marzo de 1988 (RJ 1988\330 y RJ 1988\2000), etc.-

Ciertamente la afirmación de la naturaleza normativa de los Planes es susceptible de matizaciones en razón del heterogéneo contenido de aquéllos: como la doctrina ha indicado con acierto, el planeamiento engloba la actuación de dos potestades distintas, una de auténtica naturaleza reglamentaria -normas relativas a la utilización del suelo, etc.- y otra que se traduce en la ejecución de obras públicas de urbanización -dirigida a la transformación material de la realidad, sin la cual el Plan será un «dibujo muerto»-.

Pero ocurre que ambos elementos integrantes del contenido del Plan están íntimamente ligados entre sí y así, con referencia concreta al tema litigioso -corrección de una unidad de actuación-, la jurisprudencia, a veces, con ocasión de la impugnación directa del Plan, ha declarado que las cuestiones planteadas no pueden resolverse «hasta el momento de la ejecución» -Sentencia de 29 de junio de 1986 (RJ 1986\6777)-. No podría admitirse que la impugnación directa del Plan deje fuera esas cuestiones, para luego, en el momento de la ejecución, entender que hubieran debido ser planteadas precisamente en la impugnación directa.

Esta íntima conexión de los distintos elementos integrantes del Plan abre con generalidad la posibilidad de su impugnación indirecta, sin que para ello pueda ser obstáculo la desestimación del recurso directo, como bien se cuida de advertir el art. 39.4 de la Ley Jurisdiccional (RCL 1956\1890 y NDL 18435) que cierra así el paso en este punto a la causa de inadmisibilidad que es la cosa juzgada -art. 82, d) de la Ley Jurisdiccional-.".

Ninguna duda existe pues, tal y como se ha argumentado, sobre la viabilidad de la impugnación indirecta de los Planes de Ordenación Urbana, al producirse los actos de aplicación de aquellos, del mismo modo que es doctrina jurisprudencial reiterada la que proclama que la eficacia de los Planes de Urbanismo está condicionada a la publicación del acuerdo de aprobación definitiva y la de sus normas urbanísticas.

Hechas estas previas consideraciones genéricas, por lo que al caso de autos se refiere debe consecuentemente estimarse el primer motivo de casación formulado, y ello por cuanto la Sentencia de instancia en la fundamentación jurídica anteriormente transcrita, niega la posibilidad de impugnación indirecta de la modificación del Plan General Metropolitano, cuando dice que "la falta de interposición del recurso jurisdiccional contra el citado acuerdo supone que la modificación del planeamiento quedó firme", lo que sin duda alguna infringe tanto el precepto invocado por el recurrente, como la jurisprudencia por él señalada que de modo reiterado ha venido pronunciándose como se ha expuesto sobre la viabilidad de la impugnación indirecta de los Planes de Ordenación Urbana al producirse los actos de aplicación de aquellos.

TERCERO

La estimación del recurso de casación interpuesto, obliga a entrar en el fondo de la cuestión debatida y a examinar el motivo de nulidad que postulaba el recurrente en relación a la modificación del Plan General Metropolitano, de la que hacía derivar la nulidad de los Acuerdos del Ayuntamiento de Prat de Llobregat objeto de impugnación directa.

Para el actor la nulidad se derivaría de la supuesta falta de publicidad de la Resolución de 28 de Julio de 1.994 aprobando definitivamente la modificación del PGM del barrio de la Barceloneta del Prat de Llobregat. Se ha dicho ya que es doctrina jurisprudencial reiterada la que proclama que la eficacia de los Planes de Urbanismo está condicionada a la publicación del acuerdo de su aprobación definitiva y a la de sus normas urbanísticas.

Pues bien en el caso de autos la propia parte recurrente reconoce que dicha Resolución, aprobando definitivamente la modificación del PGM del barrio de la Barceloneta del Prat de Llobregat, fue publicada en el Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña de 7 de Octubre de 1994, si bien alega que existió un error en dicha publicación porque en ella se hacía referencia al "barrio de la Barcelona del Prat de Llobregat", cuando debería decir "barrio de la Barceloneta". Tal circunstancia según el recurrente le habría ocasionado un error y una indefensión generadora de nulidad, pues añade que habiendo presentado escrito para que le aclarase tal extremo ante la Comissió d'Urbanisme de Catalunya, este órgano no le había contestado. Sin embargo dichas alegaciones no pueden ser estimadas, no ya solo porque el error mecanográfico no impedía en modo alguno identificar la modificación del PGM objeto de publicación, sino porque el actor silencia que además en el Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña de 11 de Octubre de 1.995 se publicó el Acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Barcelona de 2 de Octubre de 1.995 acordando la oportuna rectificación de errores, publicándose en consecuencia en dicho Diario Oficial "la aprobación definitiva de la modificación del Plan General Metropolitano en el Barrio de la Barceloneta".

En definitiva pues, la modificación del PGM, a la que nos venimos refiriendo fue publicada en forma, lo que impone como consecuencia lógica que no pueda considerarse infringido el principio de publicidad de los planes a que el actor se refería en el fundamento jurídico primero de su demanda, en relación con los arts. 164 y siguientes del Reglamento de Planeamiento y en consecuencia no puede considerarse nula de pleno derecho la modificación del PGM a que nos venimos refiriendo y que modificaba la calificación establecida en el PGM de 1.976 en que su finca estaba calificada de zona de conservación de la estructura urbana y edificatoria (clave 15) con previsión de que resultaría afectada con un vial y el resto tendría una edificabilidad de planta baja más un piso mientras que en la modificación de 1.994 se la calificaba de parque urbano de futura creación.

Para el recurrente este cambio obedecería a un mero criterio especulativo del Ayuntamiento, que habría olvidado el principio de la justa distribución de beneficios y cargas aplicable a toda actuación urbanística y considera que el "ius variandi" no exime de motivar en la Memoria del Planeamiento una justificación suficiente y rigurosa de las razones de una actuación urbanística.

En el caso de autos la Administración se limitó a ejercitar la potestad innovadora o "ius variandi" que le corresponde, facultad que es inherente a la función planificadora, en cuanto la misma es dinámica y debe adaptarse a las exigencias cambiantes de la realidad, según reiteradamente viene declarando este Alto Tribunal en numerosas Sentencias, cuales son las de 24-11-1981, 5 de Enero y 24 de Febrero de 1.984, 6 de Febrero y 3 de Abril de 1.990, etc., y que en el presente caso se fundamenta por el Ayuntamiento en la necesidad de adaptar las condiciones de edificación definidas por el Plan General, a una zona de casco antiguo y subzona de sustitución de la edificación antigua, respetando las características tradicionales y preexistentes en el barrio, en especial, su condición de conjunto urbanístico unitario. Es obvio, pues, que debe rechazarse la arbitrariedad aducida por el recurrente.

CUARTO

Para acabar debe señalarse que frente a lo sostenido por aquel una vez aprobada la modificación del Planeamiento no hay inconveniente para iniciar el procedimiento de expropiación, sin necesidad de Proyecto de Urbanización, pues como dice reiterada jurisprudencia con base en el art. 64.1 de la Ley del Suelo de 1.976, la aprobación de Planes de Ordenación urbana implica la declaración de utilidad pública y la necesidad de la ocupación de los terrenos y edificios correspondientes a los fines de expropiación, por lo que aprobada la modificación del PGM en el caso de autos, el Ayuntamiento sin necesidad de Proyecto de Urbanización podía dictar el Acuerdo de 5 de junio de 1.996 por el que exclusivamente se inicia el procedimiento expropiatorio y siendo ello así debiendo rechazarse la falta de legitimación de la expropiación por inexistencia de Proyecto de urbanización, aducida por el actor es obvio que los recursos contencioso administrativo acumulados por él interpuestos deben ser desestimados.

QUINTO

La estimación del primer motivo de recurso de casación interpuesto, determina que no proceda una especial condena en cuanto a las costas causadas ni en la instancia y ni durante la tramitación de este recurso (art. 139.2 de la ley jurisdiccional).

FALLAMOS

Haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación de D.Marcelino contra la Sentencia dictada el 20 de Julio de 2.000 por la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del TSJ de Cataluña en recursos contencioso administrativo acumulados 1297/96 y 282/97 que casamos y anulamos. En su lugar debemos desestimar y desestimamos los recursos contencioso administrativos acumulados interpuestos por la representación de D.Marcelino contra los Acuerdos del Ayuntamiento del Prat de Llobregat de 5 de Junio de 1.996 y 22 de Enero de 1.997 y contra la Modificación del Plan General Metropolitano en el barrio de la Barceloneta en el Prat de Llobregat, por ser todos ellos ajustados a derecho, todo ello sin hacer especial pronunciamiento en cuanto a las costas causadas en la instancia y en la tramitación del presente recurso.

Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Excma.Sra.Magistrada Ponente Doña Margarita Robles Fernández, estando la Sala celebrando audiencia pública en el día de la fecha, de lo que como Secretario, certifico.

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