La gestión del planeamiento urbanístico. consideraciones sobre una futura normativa

AutorMauricio Pérez Almansa
Cargo del AutorAbogado

La sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de marzo de 1.997, que declara la inconstitucionalidad de la mayoría del articulado del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por R.D.Leg. 1/1992, de 26 de junio, obliga a replantear toda consideración de futuro sobre la normativa referente a la ordenación y a la gestión urbanísticas.

El Boletín Oficial de las Cortes de 9 de junio de 1.997 ha publicado un Proyecto de Ley sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, que no puede dejar de ser, en este momento, marco de referencia en cualquier consideración sobre el futuro de la gestión urbanística.

También es, ahora, de interés referirse, en el tema de la Gestión, al reciente R.D. 1093/1997, de 4 de julio (BOE del 23), sobre inscripción en el Registro de la Propiedad de actos de naturaleza urbanística.

Nos referiremos a la normativa estatal en cuanto condicionante de las autonómicas, por la vinculación de éstas a preceptos básicos y de aplicación plena de aquélla.

I. Planeamiento y gestión

En el borrador del anteproyecto que se ha convertido en el mencionado Proyecto de Ley estatal sobre Régimen del Suelo y Valoraciones se había previsto que todo el suelo no urbano, o no urbanizable por razón de una especial protección, fuera considerado urbanizable, susceptible de actuaciones urbanizadoras de la Administración o de particulares, con escándalo para quienes entienden que no se puede dejar la configuración de la ciudad a la variable e interesada voluntad de intereses privados, sino que debe diseñarse esa configuración por la Administración, única gestora del interés público, en el planeamiento, de forma completa para todo el suelo del Municipio, debiendo limitarse el planeamiento de desarrollo del Plan General y la gestión urbanística a la ejecución de las rígidas previsiones del diseño y de la programación del Plan General.

Pero, si se considera la práctica administrativa desde 1.956, año de la primera Ley del Suelo, en la que ya se configuró la actuación urbanística como desarrollo y gestión de un plan municipal racionalista rígido, no habría tanta razón para escandalizarse, porque la realidad ha venido siendo que los Planes se han modificado “a discreción” en función de planteamientos concretos de gestión, de la propia Administración o de particulares con los que la Administración se ha puesto de acuerdo, fuera de las previsiones de la ordenación aprobada. Aunque el prius fuera el planeamiento, la realidad de surgir una gestión no prevista se imponía al planeamiento, que se alteraba en función de la posibilidad, de la necesidad o del deseo de la gestión de una realización concreta.

Hasta ha venido a tener cabida en legislaciones autonómicas la regulación de convenios urbanísticos, que ya venían siendo antiguos en la práctica administrativa, para determinadas actuaciones, cuya necesidad o conveniencia surgieran, con pactos incluso de contenido determinante de la alteración del planeamiento en función de la gestión deseada (art. 74.3.b. de la Ley 9/95, de 28-3, de la Comunidad de Madrid, bajo la rúbrica “Gestión Urbanística”; coincidente con la Ley Foral de Navarra 10/94, de 4-7).

No se ha tratado, simplemente, de acomodar el planeamiento a nuevas situaciones, sino de ir acomodando el planeamiento, general, parcial o especial, a las necesidades o a las posibilidades de gestiones concretas, no previstas.

Si la realidad ha demostrado que, con mucha frecuencia, no se gestiona según el planeamiento, sino que se planifica según se quiere gestionar, y es entonces cuando se gestiona conforme al planeamiento modificado para la gestión concreta, no deja de ser realista la medida de que sea el suelo urbanizable, y no el no urbanizable, el residual, y de utilización flexible, en un Plan General.

Se ha dado, recientemente, el caso de que, compitiendo dos Ayuntamientos limítrofes para que se implantara en su respectivo término una industria que generará 150 puestos de trabajo, no se ha implantado la industria en el Municipio que tiene suelo industrial ya urbanizado, dispuesto para la edificación y para la instalación, sino que la industria se ha implantado en el Municipio limítrofe, en suelo no urbanizable, rural, más barato (aunque cercano a infraestructuras existentes), al que se le ha dado la adecuada “recalificación” al efecto.

En el anteproyecto del Proyecto de Ley se contemplaba, sin más, la urbanizabilidad de cualquier suelo no excluido por razones de una específica protección y, por ello, clasificado como urbanizable. Eso era demasiado, aunque el redactor pudiera pensar que la iniciativa privada procuraría interpretar la demanda ciudadana y embarcarse solamente en aquellas actuaciones que fueran deseadas y razonables y, por lo tanto, financieramente interesantes. Pero el Proyecto ha excluido de la urbanizabilidad, no solamente los suelos especialmente protegibles, sino también “aquellos otros que (el planificador) considere justificadamente inadecuados para un desarrollo urbano racional” (art.9º.3), con lo que, adicionado a la competencia municipal respecto a “la estructura general del territorio que el planeamiento general haya podido establecer” (Exposición de Motivos), no se renuncia a que los poderes públicos dirijan la configuración futura de la ciudad.

Es indudable que el hacer ciudad ha de estar sujeto a una competencia pública, especialmente a la local por ser el hacer la ciudad la función de política local por antonomasia, y por esa razón la Administración Local ha de reivindicar su autonomía también frente a Administraciones de superior ámbito; pero igualmente es indudable que se ha de dejar un ámbito de autonomía a la sociedad, a nivel de desarrollo del planeamiento general y de gestión, salvo en lo que ataña a las infraestructuras condicionantes del desarrollo y a la actuación pública que no deba quedar en manos de particulares, con la posibilidad, desde luego, de sustituir la iniciativa privada y de colaborar con ella o dirigirla. La cuestión no ha de ser ideológica, sino de lógica de eficacia, dentro de lo justo, para el fin que se pretende. La participación de los interesados y, en general, de los ciudadanos, no tiene por qué limitarse a decir, sino que debe extenderse a poder decidir y hacer, con los límites que eviten lo perjudicial.

Flexibilizar el desarrollo y la gestión del Plan General en el espacio evita una oferta monopolista de suelo para un período programado, en el que sólo pueda urbanizarse el suelo que sea urbanizable para el período programado, por ser el único necesario según el Plan General, sin darse lugar a una oferta de urbanizabilidad más amplia. La Comisión de Expertos designada por el Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente, en sus Recomendaciones finales de avance normativo y política de suelo (revista Ciudad y Territorio, nº 103), aboga por la elasticidad de la oferta de suelo urbanizable y urbanizado, para el abaratamiento del producto: ”preparar y mantener stocks de suelos urbanizados sin utilizar y además en cantidades suficientemente importantes como para neutralizar tales puntas“ (la de demanda de solares y la de situación de suelo insuficiente), objetivo que no casa con la actual regulación del contenido de la propiedad urbanística, con un sistema de pérdidas de...

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