Problematica actual y perspectivas de la tributación medioambiental en la Unión Europea
| Autor | José Manuel Rodríguez Muñoz |
| Cargo | Asesor jurídico de la Consejería de Economía, Industria y Comercio de la Junta de Extremadura |
| Páginas | 987-1051 |
-
INTRODUCCION
Desde hace poco más de veinte años, la utilización de instrumentos económicos con fines medioambientales se ha revelado como una de las más eficaces formas de internalizar los costes medioambientales (externalidades) que producen el uso de recursos no renovables y en general de lucha contra la degradación del medio aplicando el principio, admitido y defendido en el ámbito comunitario de «quien contamina paga» (1).
De entre estos instrumentos, han sido, sin duda, los tributos ecológicos los instrumentos preferidos por los policy-makers, no sólo de los Estados miembros de la Unión Europea, sino de los poderes públicos de entidades subestatales como son, en el caso de España, las Comunidades Autónomas, y en menor medida los municipios, que han encontrado en este tipo de tributos, una fuente de ingresos fiscales nada desdeñable, que contribuye además a su autonomía financiera con respecto al poder tributario estatal.
El objeto de este trabajo consiste en el análisis de la actual política de la Unión Europea con respecto a los tributos medioambientales, y la posible incidencia que las figuras tributarias de los Estados miembros ya establecidas, en todas sus formas, y provenientes de todas sus administraciones, puedan tener en las libertades económicas en que se basa la Unión Europea.
Recordemos además que la utilización de estos tributos ha sido desde hace más de una década defendida con entusiasmo por la propia Comisión Europea, que intentó incluso la aprobación de un diseño armonizado de impuesto sobre la energía y el CO2 a escala comunitaria (2). El azaroso periplo de las consecutivas propuestas de Directiva armonizada de la Comisión de 1992 y 1995 con la intención de implantar este impuesto de naturaleza medioambiental a escala comunitaria, terminaron en un rotundo fracaso por la falta de la unanimidad del Consejo requerida para su definitiva aprobación (3).
Estos avatares, han hecho necesaria una redefinición de la política de la Comisión Europea con respecto a los impuestos medioambientales a aplicar en la Unión Europea, y en general, sobre la conveniencia de su implantación en todos los Estados miembros. Este cambio de postura, forzado por el escepticismo, cuando no la clara oposición del Consejo, o al menos de varios de sus miembros, a dichas propuestas de Directiva, es apreciable en la Comunicación de la Comisión titulada «La Fiscalidad en la Unión Europea. Informe sobre la evolución de los sistemas tributarios» (4).
Este documento surge tras la creación por el Consejo ECOFIN de Verona el 13 de abril de 1996 de un Grupo de alto nivel de estudio sobre la política fiscal y sus retos más importantes para los próximos años. La Comunicación, como decimos, resume las principales conclusiones de este grupo de trabajo y además plantea las propias opiniones al respecto de la Comisión (5). Y si se plantean las cuestiones candentes en materia de política fiscal en la Unión Europea, no pueden faltar las consideraciones con respecto a la fiscalidad medioambiental.
A este respecto, el grupo de trabajo nombrado, recordémoslo por el Consejo, comienza señalando la utilidad que ofrece la fiscalidad como uno de los instrumentos económicos a los que cabe recurrir para «propiciar un uso más equilibrado de los escasos recursos naturales y para integrar en los costes internos la repercusión externa de esta utilización». Tras esto, el Consejo acomete, siquiera tímidamente, la tarea de proponer una definición de impuestos medioambientales, que por primera vez se ofrece desde un Documento oficial de la Unión Europea: impuestos medioambientales serán «todos aquellos cuya base imponible tiene un impacto negativo concreto sobre el medio ambiente», añadiendo además que, al margen de los ingresos adicionales que proporciona la exacción de estos tributos, contribuyen como incentivos para modificar la conducta de los productores y consumidores de los productos contaminantes.
En este mismo documento, tras la exposición de la opinión de los representantes del Consejo, la Comisión pone de manifiesto sus propias conclusiones y recomendaciones, que si bien inexorablemente pasan por el apoyo a la posibilidad de «recurrir en mayor medida a los impuestos relacionados con la energía y el medio ambiente», reconoce que los objetivos ambientales pretendidos con la aplicación de estos impuestos son mas fáciles de alcanzar si las medidas fiscales se acompañan de medidas de otro tipo de manera consistente y siempre sopesando los efectos que pudieran tener sobre la competitividad y el empleo.
Obsérvese lo atemperado de las posiciones Comunitarias en la mate- ria, tras el optimismo y entusiasmo con el que se encararon los primeros proyectos y propuestas por parte de la Comisión.
El giro en la política comunitaria con respecto a los impuestos medioambientales se pone de manifiesto con toda su intensidad precisamente en la Comunicación que la Comisión dirige a los Estados miembros sobre los impuestos medioambientales en la Unión Europea. En efecto, la Comisión Europea, vista la imposibilidad de la consecución de la unanimidad en el Consejo, que le permitiera la implantación de un impuesto ambiental armonizado a escala comunitaria, y sobre todo, atendiendo a una suerte de política de hechos consumados, habida cuenta que la mayoría de los Estados miembros, durante la década de los 90 habían establecido en su mayoría tributos ambientales sobre los hechos imponibles más dispares, con los efectos y resultados más disímiles, cambia la orientación de sus priori- dades.
El objetivo de las autoridades comunitarias a partir de 1997, no es tanto la construcción de una verdadera política fiscal ambiental comunitaria, sino, reconociendo los progresos en este campo de cada Estado miembro (6), reconducir estos esfuerzos hacia el respeto a los principios del Mercado Unico, vigilando y tutelando el respeto de las libertades básicas instituidas en los Tratados, intentando coordinar los esfuerzos nacionales aportando una serie de directrices sobre las que se construyan los impuestos ecológicos y ofreciendo un marco de cooperación supranacional a los problemas que se planteen con los impuestos ambientales adoptados por los distintos Estados miembros.
-
LA UNION EUROPEA Y LOS TRIBUTOS MEDIOAMBIENTALES DE LOS ESTADOS MIEMBROS
A) LA COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN SOBRE IMPUESTOS Y GRAVÁMENES MEDIOAMBIENTALES EN EL MERCADO UNICO
Con este objeto, nace la Comunicación de la Comisión «Impuestos y gravámenes ambientales en el Mercado Unico» (7), que según sus propias palabras, «se presenta con el fin de (…) garantizar que los impuestos y gravámenes ambientales se utilicen de manera compatible con el derecho comunitario».
a) OBJETO DE LA COMUNICACIÓN
El objetivo de la Comunicación y su repercusión, a nuestro juicio es doble:
De un lado ofrece un marco de definiciones y un consenso de mínimos sobre tipología, extremadamente útil, habida cuenta la falta de sistemática y la abundancia de figuras con este carácter, real o pretendido, que proliferan en la Unión Europea (8). El texto entero de la Comunicación contiene multitud de apuntes conceptuales extremadamente útiles a fin de unificar criterios y definiciones manejadas por los Estados miembros siempre desde el punto de vista de sus respectivos ordenamientos jurídicos. Con la asunción de determinados conceptos por parte de la Comisión, se dota a la materia de una dimensión e importancia comunitarios, a la par que se facilita la información fluida entre los Estados miembros, al establecer definiciones estándares utilizables por todos los Estados. Este propósito, si bien no abiertamente manifestado por la Comunicación, es inherente al texto, y supone, en nuestra opinión, un gran avance en el estudio por parte de la Comisión de los efectos de la imposición ecológica en la Unión Europea (9).
Por otro lado, lo que en definitiva provoca la redacción del texto es la necesidad de que los instrumentos fiscales de objetivo ambiental se apliquen con respeto escrupuloso al Derecho comunitario, de tal forma que no distorsionen y falseen la competencia, discriminando productos o servicios de otros Estados miembros mediante la aplicación indebida de tributos ambientales (10).
Reconoce la Comunicación que la aplicación de impuestos medioambientales en la Unión Europea así como la utilización de sus ingresos sin la debida coordinación, y sin el adecuado cumplimiento del derecho comunitario podría incluso plantear problemas de compatibilidad con las obligaciones contraidas con terceros países. Fundamentalmente se plantea el posible conflicto que los impuestos ambientales puedan causar al comercio extracomunitario y cómo la aplicación de estos tributos puedan afectar a las normas establecidas por la O.M.C. y que deben cumplir sus miembros, (todos los Estados miembros de la Unión Europea como tales, y la propia Unión Europea como organización).
B) DEFINICIÓN DE IMPUESTOS Y GRAVÁMENES AMBIENTALES
La Comunicación prosigue, como avanzamos en su momento, con una más que interesante definición de conceptos de extrema utilidad, por cuanto la utilización de un mismo término puede tener sentidos distintos según el ordenamiento jurídico que lo aplique, o simplemente, la lengua en la que se expresen.
Así, la Comunicación define «impuestos y gravámenes» (taxes and charges), como «todo pago obligatorio y sin contraprestación tanto si se ingresa en el presupuesto del Estado como si se destina afines concretos». Aporta además como sinónimo a estos términos, la expresión «exacciones» (levies), con el mismo significado que las anteriores.
Si la primera parte de la proposición está, a juicio de la Comisión, definida, el adjetivo esencial que singulariza, en lo que nos afecta, tan amplio concepto como el de impuesto, es naturalmente el calificativo de «ambiental». Así, desde el punto de vista de la Comisión, para que una exacción pueda reputarse como «ambiental», ha de darse la nota característica de que «la substancia o actividad gravada...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba