Problemas y perspectivas de la organización de la Administración y la Función Pública de las Comunidades Autónomas. El caso de Aragón
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Ponencia presentada en Jornadas de estudio sobre Administración y Función Pública en el Estado autonómico, Instituto Vasco de Administración Pública, Oñati, 1986.
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La transformación del sistema de distribución del poder político y administrativo en el Estado, establecido por la Constitución de 1978, comporta una correlativa modificación de la organización administrativa del Estado en una doble dirección: por un lado, la Administración del Estado debe reajustar sus
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estructuras adaptándolas a las competencias que va a ejercer realmente, una vez culminados los procesos de transferencias a las Comunidades Autónomas. Por otra parte, la aparición de unas nuevas Administraciones Públicas, las Comunidades Autónomas, con un enorme impacto sobre el esquema administrativo preexistente, exige un gran esfuerzo de organización, porque de su correcto nacimiento y desarrollo dependerá, en buena medida, el éxito del proceso autonómico.
Así, el nuevo modelo de Estado exige un replanteamiento profundo del sistema de Administraciones Públicas, la redefinición de las funciones de algunas de ellas y la definición de los principios para su correcta coordinación e inter-relaciones. Por ello, «la reforma administrativa» es ahora más necesaria que nunca, ya que debe aprovecharse la reorganización del sistema de poderes públicos para intentar corregir y modificar los defectos tradicionales de las Administraciones Públicas y para evitar que las nuevas Administraciones hereden los vicios de aquéllas, configurándose con las debidas garantías de coherencia y eficacia.
Se trata, por tanto, de afrontar con carácter general y globalizador la nueva organización del Estado, partiendo de un esquema general e integrado del papel de cada una de las Administraciones Públicas en el mismo para descender posteriormente a programas específicos en las diversas áreas que integran la función administrativa, evitándose acciones puntuales en determinados sectores desconectados de un planteamiento general.
Desde este punto de vista, conviene no confundir reforma de la Administración Pública con reforma de la Función Pública. La Función Pública es un elemento básico sobre el que debe operarse en cualquier programa de reforma administrativa. Pero cualquier reforma administrativa que merezca tal nombre debe, obviamente, pronunciarse sobre todos aquellos otros aspectos que inciden sobre el correcto funcionamiento de las Administraciones. Un programa de actuación sobre el personal de la Administración Pública debe ser la traducción, en este campo específico, de unos principios de carácter básico fijados con carácter previo que efectúen un diseño general de lo que debe ser una Administración Pública.
En el actual momento de desarrollo de la nueva organización territorial del Estado parece necesario que se aborde, por cada una de las Administraciones Públicas, el problema general de su estructura y funcionamiento y que, al mismo tiempo, se clarifique y precise el sistema de relaciones entre las Administraciones Públicas de nuestro Estado, definiendo o redefiniendo su papel y funciones en el juego de los poderes públicos del Estado: se trata de encontrar un modelo administrativo definitivo para el Estado, que supere la actual convivencia de elementos organizativos procedentes del antiguo sistema centralista con los nacidos como consecuencia de la organización territorial del Estado diseñada por la Constitución.
Cierto es que el reto de la reforma o construcción de las distintas Administraciones Públicas es de la mayor envergadura, si se tiene en cuenta el contexto en que ésta debe desarrollarse. Así, por un lado, en la Administración del Estado venía produciéndose, en los últimos años de la dictadura, un auténtico dete-
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rioro institucional que provoca el arrastre de numerosos lastres que hacen difícil adaptarla, en poco tiempo, a los principios que exige el nuevo sistema constitucional. Así, por la más autorizada doctrina se han venido citando como algunos síntomas de dicho deterioro:
- La obsolescencia de un sistema de organización en permanente estado de inflación y pensando más en los intereses subjetivos del poder político y del funcionariado que en el eficaz servicio al administrado.
- La rigidez de la propia organización por el enquistamiento en la misma de unos cuerpos de funcionarios con una clara tendencia a la patrimonialización de las funciones administrativas y reacios, por tanto, o cualquier reforma que pueda perjudicar sus intereses.
- El escepticismo general del funcionariado y la falta de iniciativa del mismo absorbido por los defectos de la propia organización y desincentivado por la irracionalidad del sistema retributivo.
- La falta de coordinación entre los diversos departamentos y órganos que ha impedido, en ocasiones, una acción de gobierno global y coherente.
- La lentitud en la resolución de los asuntos por la existencia de numerosos trámites injustificados que se une a la baja productividad.
- La frecuente confusión entre el ámbito político y administrativo, con el consiguiente peligro de politización de la Administración Pública.
Por otro lado, en lo que se refiere a las Comunidades Autónomas, es preciso poner de manifiesto que la organización de sus Administraciones Públicas ha estado dificultada, además, por otros problemas que han derivado directamente de los defectos de planteamiento en la construcción del Estado autonómico:
- Un proceso de transferencias que comienza en el año 1979, mal concebido, con una falta casi total de planificación y programación previas, que produce injustificables repartos entre distintas Administraciones de sectores de competencias que exigían una gestión unitaria y que sólo varios años después ha podido ser revisado, sin que dicha revisión pueda evitar determinados defectos iniciales de organización de la gestión de las competencias transferidas.
- Un desarrollo anárquico e improvisado de las Administraciones Públicas de las Comunidades Autónomas en su primera fase, consecuencia no tanto de sus propias insuficiencias como de falta de programación del proceso de transferencias.
- La ausencia de un modelo administrativo definido de funcionamiento del Estado y los continuos cambios en el rumbo y orientación del proceso autonómico.
- Un recelo inicial del funcionariado transferido a las Comunidades Autónomas por la indefinición inicial de su situación en las mismas, que sólo al cabo de unos años ha podido ser corregida.
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- Una peligrosa tendencia inicial hacia una injustificable duplicidad de órganos administrativos por el retraso en la necesaria supresión o reducción de los correspondientes servicios periféricos de la Administración del Estado, una vez transferidas sus competencias, que conlleva un efecto adicional de desconcierto del administrado sobre qué Administración tiene el poder decisorio en cada materia.
- Imprecisión y pasividad en la solución de cuestiones fundamentales, como los relaciones entre el Estado y las Comunidades Autónomas, la organización territorial interna de las Comunidades Autónomas, etc.
Por ello, cuando en el transcurso de la presente legislatura se planteaba en la Comunidad Autónoma de Aragón, como uno de los objetivos fundamentales de gobierno, la organización y funcionamiento de la Administración autonómica, se venían a fijar como puntos de partida o criterios rectores los siguientes:
- El tema de la Administración Pública había de exigir un tratamiento generalizado que incidiese sobre los diversos aspectos de organización y estructuras, funcionamiento, aspectos financieros y presupuestarios, personal, relaciones con el ciudadano y relaciones con otras Administraciones Públicas. Se trataba, por tanto, de efectuar un diseño general de lo que se deseara que fuera la Administración Pública de la Comunidad Autónoma. Para conseguir este objetivo se propone la elaboración de un Informe sobre la situación y perspectivas del desarrollo de la Administración de la Comunidad Autónoma que, tras analizar los diversos aspectos sectoriales antes citados, definiese, como consecuencia, unas directrices de actuación que constituyesen un programa, a corto, medio y largo plazo, en el que se inscribiesen las acciones puntuales que deberían desarrollarse en el tiempo para la consecución de los objetivos establecidos en el Informe.
- Siendo la Administración autonómica un tema institucional de primera importancia, se consideró conveniente que los criterios para su constitución no fueran definidos en exclusiva por un partido, sino contrastados con la totalidad de los grupos políticos representados en el Parlamento autonómico: para ello, el Informe y la propuesta de directrices de actuación se...
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