Las personificaciones instrumentales en los ámbitos de las Administraciones Central, Autonómicas y Locales
| Autor | José Luis Martínez-Alonso Camps - Tamyko Ysa Figueras |
| Páginas | 35-49 |
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El nacimiento de las personificaciones instrumentales no es un fenómeno reciente. Sus orígenes, en términos de cierta importancia, hay que situarlos a finales del siglo XIX. En síntesis, los motivos que determinan su aparición y evolución son los siguientes (Santamaría, 1991: 1188-1189):
a) La dinámica a favor de las denominadas cajas especiales, es decir, la pugna que mantenían los diferentes departamentos de la Administración del Estado con el Ministerio de Hacienda para evitar que todos los fondos que aquellos recaudaban tuvieran que ser ingresados en el Tesoro en virtud del principio de unidad de caja. En casos como los de algunas empresas incipientes o talleres textiles, la personalidad diferenciada permitía retener los ingresos y aplicarlos a gastos propios de aquellos.
b) La pretensión de estimular las donaciones privadas, otorgadas para servir a determinadas finalidades y que mediante el mecanismo de la personalidad permitía, igualmente, no tener que sujetarse al principio de unidad de caja antes mencionado (así, los tradicionales patronatos).
c) La necesidad de crear organizaciones no estrictamente burocráticas, en las cuales pudieran incorporarse representantes de asociaciones o corporaciones privadas (los casos de las juntas de puertos o de las confederaciones hidrográficas).
d) Un cierto auge de la denominada descentralización funcional entendida como una solución técnica a los problemas de la centralización administrativa imperante, y que a menudo escondía razones políticas contrarias a la descentralización territorial.
Enunciadas sucintamente las razones, lo cierto es que durante el franquismo el número de entes instrumentales aumentó extraordinariamente, hasta el punto de que en el año 1962 superaban el millar. Estas magnitudes motiva-
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ron la promulgación de la Ley de entidades estatales autónomas de 26 de diciembre de 1958, impulsada por el Ministerio de Hacienda. Esta Ley pretendía imponer un cierto control, aunque lo cierto es que no detuvo el crecimiento ya que la solución consistió en crear nuevos entes, eso sí, con la previsión de que dicha ley no les era de aplicación2.
Vemos aquí cómo una medida ideada para contener una tendencia (la obligatoriedad de que la personificación sea instituida por la ley) acaba produciendo el efecto inverso: «cuando en los años posteriores algún Ministro tenía la fuerza suficiente para conseguir que se dictase una ley creando un Organismo Autónomo, normalmente la tenía también para conseguir que éste resultase excluido del sistema creado en 1958» (Baena del Alcázar, 1988: 246).
Si ésta fue la evolución seguida en la Administración central, en la local el panorama fue muy diferente. Expuestas sucintamente, las notas que la caracterizaban eran las siguientes (Martínez-Alonso, 1998: 316-317):
a) La Administración local, el conjunto de municipios y provincias, se encontraba subordinada jerárquicamente al poder central que le aplicaba controles de toda clase (jurídicos, económicos y políticos).
b) Desde el punto de vista normativo, la regulación se contenía, básicamente, en el Reglamento de servicios de las corporaciones locales de 1955 (RS/1955), el cual preveía las modalidades de la fundación pública del servicio y la sociedad privada municipal o provincial.
c) Hablar de autonomía en aquella época es impropio por cuanto, jurídicamente, la tutela que ejercía la Administración central sobre la local incluía todos los asuntos relevantes (así, los presupuestos y las ordenanzas fiscales eran aprobados por el delegado del Ministerio de Hacienda y las plantillas de personal por el Ministerio de la Gobernación, el cual extendía su control general por medio del llamado Servicio Nacional de Inspección y Asesoramiento con jefaturas provinciales ubicadas en los gobiernos civiles).
d) La carencia de verdaderos poderes de decisión de los entes locales y el reducido peso específico del conjunto de este sector (en términos de gasto público, inferior al 10%) constituyen indicios suficientes para suponer que sus personificaciones instrumentales tenían poca relevancia en términos generales.
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Como es sabido, la transición política iniciada en el año 1975 (con la muerte del dictador y la proclamación de Rey Juan Carlos I), además de permitir la progresiva democratización de las estructuras del Estado (en junio de 1977 tienen lugar las primeras elecciones generales, y en abril de 1979, las locales), se caracteriza por una rápida distribución territorial del poder, que en poco tiempo trascenderá los límites de la descentralización para situarse en los de la autonomía política de las comunidades autónomas. Sin que podamos detenernos en las particularidades de este proceso de desapoderamiento del centro y las características diferentes para los subsistemas auto-nómico y local (véase Martínez-Alonso, 1998: 317-319), a los efectos que ahora nos interesan podemos partir de tres consideraciones generales:
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El reconocimiento y la garantía de la autonomía política de las comunidades autónomas (CA), configurada a partir de la CE (2 y título VIII) y los estatutos de autonomía, incluye obviamente la capacidad de instituir personificaciones instrumentales, como manifestación de una potestad auto-organizativa que, por el hecho de la generalización de los poderes legislativos autonómicos, alcanza una potencialidad creadora limitada únicamente por el bloque de la constitucionalidad3.
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El reconocimiento de la autonomía de municipios y provincias (CE, 137) y comarcas en Cataluña (EAC, 5.3), aunque con una entidad menor que la de las CA, produce también el efecto de atribuir una potestad de autoorganización con virtualidades constitutivas de personificaciones instrumentales. Estas administraciones locales, por tanto, no sometidas a tutela ni a control jerárquico de ninguna administración, podrán desplegar aquella potestad de autoorganización en el marco de la ley (L 7/1985, 4.1.a y TRLCat/2003,
8.1.a).
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Una vez queda claro que la antigua Administración del Estado (después de 1978, con la CE, propiamente Administración central) no experimentará un proceso de reducción de efectivos significativo, sus capacidades para crear personificaciones instrumentales permanecerán intactas e indiscutidas4.
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Muy resumidamente, la evolución de las personificaciones instrumentales en el ámbito de la Administración central (o general, como empezará a llamarse a finales de la década de los ochenta) puede describirse a partir de las consideraciones siguientes:
a) La Ley general presupuestaria (LGP) de 1977 las clasificará de acuerdo con la tipología siguiente:
- Organismos autónomos, con dos subtipos según el carácter: administrativo; o comercial, industrial, financiero o análogos (LGP, 4).
- La Seguridad Social (LGP, 5).
- Sociedades estatales, también con dos modalidades: las sociedades mercantiles con participación mayoritaria del sector público central o estatal; y las entidades de derecho público, con personalidad jurídica, que por ley tienen que ajustar su actividad al ordenamiento jurídico-privado (LGP, 6).
b) A lo largo de la década de los años ochenta, el panorama no se clarifica: «se descentralizan órganos administrativos centralizados, o viceversa (esto es más frecuente); organismos autónomos se convierten en sociedades estatales -o viceversa- alegando razones de flexibilidad y eficacia (no siempre demostrada); surgen monstruosos organismos híbridos sometidos simultáneamente al Derecho público y al privado, etcétera» (Garrido Falla, 1994: 45). Durante estos años se producen dos fenómenos que interesa destacar:
b.1) La generalización del uso del mecanismo de leyes económico-presupuestarias (primero de presupuestos y después de acompañamiento de éstos) para actuar sobre las personificaciones instrumentales (creándolas, extinguiéndolas o modificándolas ).
b.2) La aparición de las denominadas «administraciones independientes», organismos que disfrutan de un estatuto especial derivado de la no sujección a la dirección del Gobierno central atendidas las funciones trascendentales atribuidas en relación con ámbitos como el pluralismo, el funcionamiento libre del mercado u otros5.
Como conclusión de este periodo podemos señalar que el recurso a las personificaciones instrumentales en el ámbito de la Administración central
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o general del Estado no disminuye. Por otro lado, las proporciones que va alcanzando, en cuanto a número y especialidades, reciben a la crítica gene-ralizada de la doctrina administrativa6.
c) Al inicio de la década de los noventa, desde las perspectivas del régimen jurídico y del procedimiento administrativo, la L 30/1992 incluye en el ámbito de aplicación (considerándolas administraciones públicas) «las Entidades de Derecho Público con personalidad jurídica pública vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones Públicas»; y añade: «estas Entidades...
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