Las personas con discapacidad en el mercado de trabajo español
| Autor | Miguel Ángel Malo |
| Cargo | Universidad de Salamanca |
1. INTRODUCCIÓN
El análisis de la situación de las personas
con discapacidad en el mercado
de trabajo ha cobrado especial
relevancia en los últimos años, como una
parte esencial (si no la más importante) de
cualquier intento de aumentar la integración
social de este colectivo. Esta centralidad
del empleo se aprecia con claridad en la
salida
de los temas de empleo de los discapacitados
de los tradicionales recintos de la
atención médica y/o la asistencia social para
entrar en los Planes Nacionales de Acción
para el Empleo que promueve la Unión
Europea (UE). Los Planes Naciones de Empleo
están tratando de articular una estructura
coherente para una nueva estrategia
de empleo con un elevado énfasis en las medidas
antidiscriminatorias y en la promoción
del empleo de los colectivos que se encuentran
en situación de desventaja en el
mercado de trabajo. Las personas con discapacidades
forman uno de estos grupos y es
un colectivo que de forma recurrente aparece
en los Planes Nacionales de Empleo. Así
pues, puede afirmarse que existe un intento
consciente de impulsar una política de empleo
hacia las personas con discapacidad
que trata de enfrentarse a los problemas
peculiares que este colectivo tiene en relación
con el mercado laboral. Sin embargo,
no estamos sólo ante un cambio de rumbo
de la política de empleo sino que este cambio
es también un resultado fruto de la evolución
reciente de las políticas nacionales
de los países miembros de la UE. España es
probablemente la mejor ilustración de esta
evolución desde una política tradicional hacia
los discapacitados centrada en las transferencias
de renta, los subsidios y el empleo
protegido hacia una política de empleo que
ve a ésta como la principal herramienta de
integración social.
El objetivo de estas páginas es proporcionar
de forma sistemática un conjunto de
información que sirva de marco para entender
la promoción del empleo de las personas
discapacitadas y el reciente cambio de rumbo
de la política de empleo dirigida hacia el
colectivo.
99 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 46
* Esta investigación ha sido financiada por la Junta
de Comunidades de Castilla y León, proyecto
SA092/02. Fue presentada por primera vez en mi participación
en el curso de la Universidad Internacional
Menéndez Pelayo «Mercado de trabajo: situación actual
y perspectivas» (Valencia, 18-22 de noviembre de
2002). Agradezco a Manuel Sánchez y a Javier Andrés
los comentarios realizados en dicha presentación. Agradezco
muy especialmente a María Ángeles Davia su
ayuda con los datos del panel de hogares al haberme
proporcionado las estimaciones para el conjunto de
países de la Unión Europea. En cualquier caso, los errores
que pudieran subsistir en esta investigación deben
atribuirse exclusivamente al autor.
** Universidad de Salamanca,
Las personas con discapacidad en el
mercado de trabajo español*
MIGUEL ÁNGEL MALO**
Este objetivo se estructura del siguiente
modo. En primer lugar, se pasa revisión a las
diferentes definiciones de discapacidad, ofreciendo
información estadística para el conjunto
de la UE y analizando con algo más de
detalle el caso español. A continuación, se
explicarán las desventajas a las que se
enfrentan los discapacitados en el mercado
de trabajo, comparando las semejanzas y las
diferencias respecto de otros colectivos en
situación de desventaja laboral. Después se
ofrecerá información sobre la posición de los
discapacitados en el mercado de trabajo,
apreciándose que el principal problema parece
ser el de la participación. El anterior resultado
da pie a analizar las políticas existentes
en España desde el punto de vista de la promoción
de la actividad de los discapacitados.
Finalmente, en la sección de conclusiones se
resumirán las principales cuestiones expuestas
a lo largo del artículo.
2. DEFINICIÓN DE DISCAPACIDAD
Y CARACTERÍSTICAS DE LAS
PERSONAS CON DISCAPACIDAD
2.1. La definición de discapacidad
¿Discapacidad para qué? Esto es el punto
clave de las definiciones que se manejan: la
discapacidad se entiende como resultado de
algo previo. La ocurrencia o presencia de ese
algo genera (a todos o sólo a algunas personas
debido a la concurrencia de otras variables)
déficits en la capacidad para hacer cosas.
Esta estructura es la que sigue la definición
de la Organización Mundial de la Salud en la
Clasificación Internacional de Deficiencias,
Discapacidades y Minusvalías (que en la
actualidad está siendo estudiada para llevar
a cabo modificaciones de fondo en la clasificación).
Esta clasificación de la OMS se basa en
tres conceptos:
? Deficiencia: Es toda pérdida o anormalidad
de una estructura o función psicológica,
fisiológica o anatómica.
? Discapacidad: Es toda restricción o
ausencia, debida a una deficiencia, de
la capacidad de realizar una actividad
en la forma o dentro del margen considerado
como normal.
? Minusvalía: Es toda situación de desventaja
sufrida por un individuo como
consecuencia de una deficiencia o de
una discapacidad, que limita o impide
el desempeño de un rol dado en función
de las características personales en un
determinado entorno.
El término deficiencia alude a cuestiones
orgánicas, la discapacidad se refiere a las
consecuencias (si las hay) de esos problemas
orgánicos y la minusvalía se encontraría en el
plano social, ya que trata de los impedimentos
para ser como los demásdebido a una deficiencia
o discapacidad. A pesar de la fortuna
que el término minusválido ha tenido en
España, hoy en día se suele admitir que las
dos categorías más útiles para el análisis
estadístico son las dos primeras, ya que la
tercera plantea problemas de delimitación
bastante severos. De ahí, que la palabra discapacidad
sea la que finalmente está desplazando
en los círculos de los especialistas y de
las organizaciones a la palabra minusvalía.
Las anteriores definiciones de deficiencia
y discapacidad descansan sobre el conjunto
de actividades para las cuales se encuentra
limitada la persona. Por tanto, es necesario
dotar de un contenido claro y delimitado a ese
conjunto de actividades para poder establecer
una definición útil de discapacidad.
Las literaturas sociológica, psicológica y
antropológica han dirigido su interés hacia la
construcción social de la categoría de discapacidad
y los problemas y roles sociales asociados
a la misma (por ejemplo, Albrecht y Levy,
1981, y Bickenbach, 1993). Estas perspectivas
suelen insistir en que la comprensión de
la discapacidad está socialmente construida
de tal manera que queda asociada a la idea de
dependencia. Estas líneas de investigación se
INFORMES Y ESTUDIOS
100 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 46
preocupan entonces de establecer qué actividades
determinan que si no se pueden realizar
de acuerdo con un estándar mínimo conducen
a que una persona sea clasificada como
discapacitada. En este sentido, en las sociedades
industrializadas la discapacidad se
relacionaría básicamente con la imposibilidad
de desempeñar las tareas de un puesto de
trabajo. En definitiva, en las sociedades
industrializadas discapacidad significaría
discapacidad para trabajar.
Evidentemente, una definición de discapacidad
de ese tipo es muy poco útil para analizar
la relación de los discapacitados con el
mercado de trabajo y su integración en el mismo:
si puede participar en el mercado de trabajo
entonces no estaría discapacitado en el
sentido anterior y si puede llegar a integrarse
en un futuro más o menos cercano entonces
esa integración laboral significaría que deja
de ser discapacitado.
Los datos de fuentes administrativas suelen
verse aquejados por este problema, ya que
proceden mayoritariamente de los registros
de solicitud de la condición legal de discapacitado
(imprescindible para después solicitar
las prestaciones económicas relacionadas con
la imposibilidad de ganarse la vida adecuadamente
debido a su discapacidad) o de los
registros de beneficiarios de prestaciones o
subsidios por discapacidad. El primer paso
para ser incorporado a dichos registros suele
ser una serie de exámenes médicos, lo cual,
en principio, parece ser una garantía de que
se aplica una definición objetiva de discapacidad
sin relación con la posición de los discapacitados
en relación con el mercado de trabajo.
Ahora bien, existen dos problemas básicos
que se interrelacionan entre sí y que le
quitan el barniz de objetividad a esta definición
(que, recordemos, es el primer filtro para
entrar en los datos administrativos sobre personas
discapacitadas):
? Sólo acuden a hacerse las evaluaciones
médicas de discapacidad las personas
que esperan ser clasificadas con un
grado de discapacidad que dé lugar a
algún tipo de derecho. En especial, acudirán
aquellos que por sus problemas
para ocupar un puesto de trabajo necesitan
la evaluación médica para conseguir
una prestación económica. En consecuencia,
existirá una conexión muy
estrecha entre la definición administrativa
de discapacidad y la no participación
en el mercado de trabajo.
? El nivel de exigencia de la evaluación
médica y su uso para acceder a prestaciones
económicas se puede ver seriamente
distorsionado por decisiones
políticas relacionadas precisamente
con la situación general del mercado de
trabajo. Así, las prestaciones sociales
por discapacidad pueden ser utilizadas
(a través de una rebaja en el nivel de
exigencia de las calificaciones médicas
o a la importancia que a esa evaluación
médica se le da en la concesión de la
prestación económica) para facilitar el
tránsito hacia la jubilación anticipada
en sectores en que la verdadera vía
hacia la jubilación anticipada presenta
problemas.
Pero el problema de esta implicación de
discapacidad y no participación laboral no
sólo afecta a los datos procedentes de fuentes
administrativas. Así, la encuesta norteamericana
HRS (Health and Retirement Survey)
utiliza una definición que relaciona explícitamente
discapacidad con discapacidad para
trabajar: Do you have any impairment or
health problem that limits the amount of paid
work you can do? If so, does this limitations
keep you from working altogether? («¿Tiene
alguna deficiencia o problema de salud que
limite la cantidad de trabajo remunerado que
usted puede realizar? Si es así, ¿esa limitación
le lleva en general a no trabajar?»). Este
tipo de definición genera graves problemas
para un análisis estadístico que pretenda
averiguar la influencia de ser discapacitado
sobre la probabilidad de participar en el mercado
de trabajo, ya que generan un sesgo de
MIGUEL ÁNGEL MALO
101 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 46
autojustificación: una persona que no esté
trabajando puede justificarse diciendo que no
lo hace porque está discapacitado. Dicho sesgo
de puede aparecer en este tipo de definiciones
cuando se le pide al individuo que autoevalúe
su situación de discapacidad1, aunque
el diseño del cuestionario puede ayudar a
mitigarlo. Por otro lado, puede argumentarse
que puede aparecer un sesgo en sentido contrario
si la discapacidad se vive como un
estigma2.
Por tanto, para poder analizar la relación
de las personas con discapacidad en el mercado
de trabajo deberíamos utilizar una definición
que no se base en una autoevaluación de
conjunto sobre la salud y que no se base explícita
y directamente en la discapacidad para
trabajar. Siguiendo el ejemplo de la definición
estadística de parado de la OIT (Organización
Internacional del Trabajo) no debería
ser posible para el individuo autoclasificarse
como discapacitado, sino que, a partir de una
serie de preguntas separadas, el investigador
aplicaría una definición basada en dichas
preguntas y que llevaría a clasificar la población
en discapacitados y no discapacitados.
La encuesta española EDDES-1999
(Encuesta sobre Deficiencias, Discapacidades
y Estado de Salud, realizada en 1999) y
antes que ella la EDDM-1986 (Encuesta
sobre Deficiencias, Discapacidades y Minusvalías,
de 1986) ejemplifica perfectamente
dicho procedimiento, que tiene como resultado
una definición de discapacidad útil para el
análisis estadístico y también para estudiar
la relación que las personas con discapacidad
mantienen con el mercado de trabajo. En la
EDDES-1999 se entiende por discapacidad
toda limitación grave que afecta o se espere
que vaya a afectar durante más de un año a la
actividad del que la padece y tenga su origen
en una deficiencia. Se considera que la persona
tiene una discapacidad aunque la tenga
superada con el uso de ayudas técnicas externas.
Por deficiencia se entiende cualquier
pérdida o anomalía de un órgano (o de la función
propia de ese órgano) que haya dado
lugar a una o varias discapacidades.
Con el uso de esta definición es, por tanto,
perfectamente posible que alguien sea clasificado
como discapacitado y, al mismo tiempo,
ocupe un puesto de trabajo. Además, el análisis
puede ser mucho más rico, ya que se considera
la posibilidad de ayudas que «anulen»
por completo los efectos de la discapacidad.
La forma de preguntar también evita el
denominado sesgo de autojustificación al que
se aludió antes en relación con la encuesta
norteamericana HRS, ya que la persona no se
autoclasifica como discapacitada sino que esa
clasificación se hace a posteriori a partir de
las respuestas proporcionadas por el entrevistado
a diferentes preguntas. El punto de
arranque de la encuesta es en el nivel de las
consecuencias, es decir, en el de los diferentes
campos de discapacidad (véase el Anexo 1) en
cuanto a limitaciones para realizar actividades
enumeradas a partir de una lista cerrada3.
Las respuestas, por tanto, tienen un cierto
carácter de percepción subjetiva y podría ser
denominada como morbilidad percibida. Ahora
bien, la desagregación por actividades
generales (que pueden estar asociadas o no a
INFORMES Y ESTUDIOS
102 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 46
1 Un problema adicional que puede afectar a las
autoevaluaciones de discapacidad es que la información
sobre el estado de salud puede estar mezclada con
información sobre las preferencias en relación con el
ocio: las personas que disfrutan con su trabajo (y el valor
subjetivo relativo de su ocio es más bajo) suelen minusvalorar
sus problemas de salud en las autoevaluaciones
y lo contrario sucede con personas que valoran
menos su trabajo y más su ocio.
2 Una investigación centrada en el análisis de este
tipo de sesgos y en métodos estadísticos para solucionarlos
(precisamente con la encuesta norteamericana
HRS) es Benítez-Silva et al. (2000).
3 No se comienza por las deficiencias, porque la
clasificación de éstas utiliza una terminología médica
que puede ser muy compleja para personal no sanitario
y que dificultaría el arranque de la encuesta y podría viciar
la información subsiguiente.
las tareas de un puesto de trabajo) evita que
aparezca el sesgo de autojustificación. Este
tipo de encuesta, gracias a la definición de
discapacidad utilizada, permite la realización
de análisis sobre la relación de las personas
discapacitadas con el mercado laboral.
Un caso intermedio en las definiciones de
discapacidad nos lo proporciona el panel de
hogares de la Unión Europea (PHOGUE). El
PHOGUE es una encuesta de panel4 promovida
por Eurostat. El primer año en que se
realizó fue 1994. La variable de discapacidad
en el panel se obtiene a partir de la siguiente
pregunta5: «¿Tiene alguna enfermedad crónica
física o mental, o alguna incapacidad o
deficiencia?». En caso afirmativo, se pasa a
otra en que se le pregunta si esa enfermedad,
incapacidad o problema de salud le impide
desarrollar su actividad diaria. Ante esta
pregunta sólo hay tres respuestas:
? Sí, intensamente.
? Sí, hasta cierto punto.
? No.
Aquellos que dan las dos primeras respuestas
pueden considerarse discapacitados,
bien en sentido estricto (aquellos que dan la
primera respuesta) bien en algún grado (los
que dan la segunda respuesta). Se trata,
pues, de una autoclasificación, de una autoevaluación
de conjunto del propio individuo,
pero se refiere a la actividad en general y no
exclusivamente a la actividad laboral (de
hecho, ni siquiera se menciona la actividad
laboral). Además, las preguntas sobre mercado
de trabajo están muy alejadas en el cuestionario,
con lo que no cabe esperar que los
entrevistados relacionen ambos bloques de
preguntas dando respuestas estratégicas que
vicien la información.
Ya hemos dicho que algunos autores (Chirikos
y Nestel, 1984, o Kreider, 1999, por
ejemplo) señalaban que del uso de una autoclasificación
cabría esperar una cierta sobreestimación
de la prevalencia de la discapacidad,
ya que de esta manera el individuo
podría estar autojustificando su comportamiento
de baja o nula actividad en relación
con el mercado de trabajo o su percepción (o
solicitud) de subsidios por sufrir discapacidad.
Sin embargo, es mucho más probable que
los sesgos de las autoevaluaciones aparezcan
cuando el individuo tiene que suministrar
información a la administración sanitaria a
efectos de percibir un subsidio o acceder a
determinados derechos que cuando se trata
de responder a una encuesta en la que se
garantiza el anonimato a los entrevistados6.
No parece que cuando el anonimato esté
garantizado los individuos tiendan a justificar
situaciones ilegales o que rayen en la ilegalidad
diciendo que están discapacitados
cuando no lo están. Aplicando este tipo de
razonamientos al panel de hogares, no debería
esperarse la aparición de sesgos por autojustificación
ya que la pregunta que sirve
para definir la situación de discapacidad no
alude a incapacidad para trabajar y las preguntas
sobre mercado de trabajo están lo
suficientemente separadas en el cuestionario
como para que el individuo no las relacione
tal y como el sesgo de autojustificación
requiere (además de la garantía expresa de
anonimato).
MIGUEL ÁNGEL MALO
103 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 46
4 El término «panel» quiere decir que la encuesta se
repite a los mismos individuos todos los años, con lo que
en los análisis estadísticos que unen datos de varios años
se siguen los sucesos que les acontecen a las mismas personas.
5 Esta primera pregunta, que ejerce una función de
filtro, fue introducida en el segundo ciclo (en 1995), lo
cual debe tenerse en cuenta cuando se comparen datos
del PHOGUE sobre discapacidad de 1994 con los de
años posteriores.
6 BENÍTEZSILVAet al. (2000) muestran que cuando se
comprueba la información ofrecida por los entrevistados
en encuestas que garantizan el anonimato (como la
HRS) aparece que un grupo importante de personas
declara encontrarse en situaciones que si la administración
rompiera el secreto estadístico, podrían ser sancionadas
Un problema de la definición del PHOGUE
es que no coincide con la definición
internacional de la OMS. Ahora bien, sigue
criterios semejantes a los de esa definición
internacional, ya que la pregunta del panel
insiste en si hay imposibilidad para desarrollar
la actividad diaria, al igual que hace la
OMS. Por tanto, en sentido estricto los que
dan la primera respuesta (sí, intensamente)
pueden ser considerados prácticamente como
discapacitados según esa definición internacional.
No obstante, también conviene tener
en cuenta el segundo grupo (los que contestan
sí, hasta cierto punto), ya que al dar una respuesta
afirmativa parcial podrían captarse
situaciones que los individuos perciben como
muy próximas a la discapacidad. Debido a las
limitaciones de tamaño muestral cuando se
desagrega por países, en los análisis empíricos
normalmente se incluyen ambos bajo la
etiqueta de discapacitados. Ahora bien, hay
que resaltar que esto significa que en el grupo
de discapacitados habrá personas en
situaciones intermedias y, por tanto, presumiblemente
con una relación más fuerte con
el mercado de trabajo.
La importancia de los datos del PHOGUE
obedece a que, por el momento, es la única
base de datos que proporciona información
mínimamente comparable en la Unión Europea,
si bien al coste de que la definición no se
adhiere a ningún estándar internacional pero
con la gran ventaja de que la discapacidad no
está definida como discapacidad para trabajar
(como en el caso de la HRS norteamericana).
Por tanto, la relación con el mercado de
trabajo no está implícita en la definición de
discapacidad utilizada y esto mejora notablemente
la calidad de la información recogida
(y de los análisis estadísticos en los que ésta
se use).
En resumen, el análisis de la relación de
los discapacitados con el mercado requiere de
una definición que permita tal análisis empírico
(lo que muchas veces se llama una definición
operativa), algo que parece una perogrullada
(¡y lo es!) pero que no se cumple en multitud
de bases de datos, que relacionan la discapacidad
exclusivamente con discapacidad
para trabajar. Ahora bien, el que no se aplique
internacionalmente una definición homogénea
de este tipo hace que usemos, como mal
menor, otras definiciones como la del PHOGUE,
que, al menos, permite realizar comparaciones
internacionales (con todos sus problemas
y limitaciones al no tratarse de una
encuesta diseñada expresamente para captar
el fenómeno de la discapacidad).
2.2. Tasas de prevalencia de
discapacidad en la Unión Europea
La tasa de prevalencia de discapacidad no
es más que la proporción (en tantos por cien o
en tantos por mil) de la población total que
tiene alguna discapacidad. Dado el objetivo
INFORMES Y ESTUDIOS
104 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 46
Nota: Para la estimación de las tasas de prevalencia con el PHOGUE se consideran como discapacitados tanto los que responden
que están limitados severamente como los que dicen que están limitados en algún grado.
CUADRO 1. TASAS DE PREVALENCIA DE DISCAPACIDAD DE LA POBLACIÓN EN
EDAD DE TRABAJAR (FUENTES: PHOGUE, CICLO DE 1996 Y ENCUESTAS
NACIONALES EN TORNO A 1996. EXTRAÍDO DE ZWINKELS, 2001)
de este texto, nos centraremos en la tasa de
prevalencia en la población con edad de trabajar,
es decir, entre 16 y 64 años. El Cuadro
1 ofrece las tasas de prevalencia para ese
intervalo de edades de Alemania, Dinamarca,
Holanda, Bélgica, Luxemburgo, Francia, Reino
Unido, Irlanda, Italia, Grecia, España,
Portugal, Austria y Finlandia, elaboradas
con los datos del panel europeo de hogares y
con encuestas nacionales, ambas extraídas
de Zwinkels (2001).
Las tasas elaboradas con el panel europeo
muestran una importante disparidad entre
países. El mínimo corresponde a Italia (7'8
por ciento) y el máximo a Finlandia (con un
sorprendente 22'9 por ciento). Ahora bien, la
fiabilidad estadística de estas tasas no es la
misma para todos los países debido a las diferencias
en tamaño muestral que hay en cada
país. Por otro lado, algunas cifras (como el
dato de Finlandia) pueden esconder problemas
en la traducción del cuestionario, ya que
el vocabulario relacionado con el mundo de la
discapacidad se ve afectado por una gran sensibilidad
social y, en ocasiones, por una emotividad
subjetiva elevada en relación con algunas
palabras (los sinónimos y eufemismos
suelen desgastarse de forma muy rápida y
expresiones en principio asépticas pueden
convertirse en poco tiempo en términos peyorativos
o despectivos). Así pues, la información
que ofrece el PHOGUE es útil y rica,
pero, como es lógico al tratarse de una encuesta
no elaborada explícita y exclusivamente
para medir problemas de discapacidad, debe
ser complementada con otras fuentes7.
Pero la dispersión también existe y es
incluso más elevada en las tasas de prevalencia
calculadas con encuestas nacionales, ya
que tanto los valores máximos como los mínimos
son más extremos cuando se utilizan las
encuestas nacionales. Al comparar con las
tasas del PHOGUE aparecen importantes
discrepancias; en concreto, Austria tiene una
diferencia de 16.5 puntos y Finlandia de 17.9.
Los problemas ya apuntados en el caso del
PHOGUE y la existencia de diferencias metodológicas
(y de distintas definiciones) en las
encuestas nacionales deberían prevenirnos
ante comparaciones internacionales que no
ofrezcan información detallada sobre la calidad
de los datos y las definiciones y procedimientos
utilizados en su recogida. Para una
comparación internacional debería ser preferible
el uso de una definición de discapacidad
que aunque no sea ideal sea razonablemente
parecida para un conjunto de países, que el
uso de diferentes fuentes nacionales dirigidas
al estudio específico de la discapacidad pero
que aplican metodologías y definiciones sustancialmente
distintas. Por esta razón, todas
las comparaciones internacionales que se van
a presentar en adelante se harán exclusivamente
con información del PHOGUE, salvo
cuando se advierta lo contrario. La información
de fuentes nacionales (preferiblemente
encuestas) debería utilizarse para alumbrar
determinados problemas que puedan aparecer
derivados de que el PHOGUE no se diseñó
de forma expresa para medir el fenómeno
de la discapacidad.
2.3. Tasas de prevalencia en España
Las tasas de prevalencia disponibles para
el caso español varían en función de la base
de datos utilizada, ya que las definiciones de
discapacidad no son comunes entre ellas.
Podemos usar tres encuestas que son representativas
para el conjunto de España: la
EDDM-1986, el ciclo de 1999 del PHOGUE y
la EDDES-1999. La primera arrojaba una
tasa de prevalencia de 10,5 por cien (según el
dato presentado en CES, 1995, cuadro 2, pág.
92), la segunda de 10 por cien y la última
MIGUEL ÁNGEL MALO
105 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 46
7 En la actualidad, la DG V de la Comisión Europea
financia un proyecto de investigación sobre la comparabilidad
internacional de las definiciones de discapacidad.
Este proyecto se encuentra radicado en la Universidad
de Brunel. La información existente sobre dicho
proyecto se encuentra disponible en el siguiente sitio
web: http://www. brunel.ac.uk/depts/govn/research/disability.
html.
5,06. Las dos últimas se refieren a la población
entre 16 y 64 y la primera se refiere al
intervalo 15-64, ya que los datos publicados
de la EDDM-1986 fueron ofrecidos por el INE
estableciendo la edad de corte en los 15.
La más reciente y más baja es la correspondiente
a la EDDES-1999. La diferencia respecto
del dato de 1999 del PHOGUE se debe a que
se incluye entre los discapacitados a aquellos
que en la pregunta sobre discapacidad contestaron
que estaban limitados en algún grado, lo
cual aumenta sensiblemente el número de
pertenecientes a esta categoría. Según estimaciones
propias cuando se considera el grupo de
discapacitados en sentido estricto (los que contestaron
sí, intensamente
) la tasa de prevalencia
cae hasta el 3,5 por cien. La gran diferencia
respecto del dato de la EDDM-1986
resulta un tanto problemática, ya que no existe
información que nos explique que la tasa de
prevalencia entre la población en edad de trabajar
se haya reducido a la mitad en apenas 13
años. La metodología de ambas encuestas de
discapacidad es semejante (si bien existen
diferencias, básicamente mejoras). Dado que
no hay fuentes externas que nos confirmen esa
reducción tan drástica de la discapacidad
entre la población en edad de trabajar y
teniendo en cuenta que la EDDEM-1999 ha
mejorado la aproximación realizada en 1986,
probablemente estemos ahora ante una estimación
más ajustada que en aquel entonces.
2.4. Características sociodemográficas
de las personas con discapacidad
en edad de trabajar
Siguiendo el razonamiento anterior, los
datos internacionales utilizados en este apartado
se basan exclusivamente en el PHOGUE
(para 1999), garantizando así una cierta homogeneidad
de la información básica que no se
conseguiría comparando fuentes nacionales8.
Con esos datos, se intentarán mostrar las
principales características socio-demográficas
del colectivo de discapacitados: edad, sexo
y nivel de estudios9.
La edad se ha agrupado en las siguientes
categorías: 16-24, 25-34, 35-44, 45-54 y 55-64.
El Gráfico 1 muestra la distribución del colectivo
de discapacitados por grupos de edad
para todos los países del panel. La distribución
es creciente con la edad: las proporciones
de discapacitados en los grupos de edad
mayores superan las proporciones en los grupos
de edad más jóvenes. El aumento de la
discapacidad con la edad es una regularidad
empírica de la discapacidad ampliamente
documentada. Detrás de este resultado se
encuentra la acumulación de riesgos para la
salud que causan discapacidad a lo largo de la
vida y el empeoramiento de la salud a medida
que aumenta la edad.
El grupo de edad de 55-64 años es el que
concentra la mayoría de los discapacitados en
todos los países, aunque existen diferencias
apreciables. El mayor peso de este grupo de
edad dentro del colectivo de discapacitados
corresponde a países del sur de la Unión Europea
(España, Grecia e Italia), donde vienen a
suponer casi la mitad. Por el contrario, este
grupo tiene un peso menor (el 25-30 por ciento)
en Irlanda, Holanda, Suecia y Dinamarca. En
cuanto a los otros grupos, los porcentajes de
los distintos países se encuentran muy concentrados
en el caso de los grupos de 16-24 y 45-54
(aunque Suecia presenta un porcentaje más
alto que los demás en el grupo más joven),
mientras que en las categorías intermedias de
edad la dispersión es algo mayor.
La distribución típica por edades de la
población total en edad de trabajar presenta
forma de U invertida en prácticamente todos
los países (en especial en Europa), con el
INFORMES Y ESTUDIOS
106 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 46
8 Una comparación que usa tanto datos del PHOGUE
(de 1996) como datos de encuestas nacionales es
Zwinkels (2001).
9 La información sobre características sociodemográficas
se puede ampliar en Malo y García-Serrano
(2001), con datos de 1996.
máximo, habitualmente, en el grupo de edad
de 25-34 años. Así pues, la distribución por
edades de la población discapacitada, que
tiene forma creciente, es totalmente diferente,
lo cual ha de incidir necesariamente en el
diseño de las políticas, ya que el volumen de
afectados potenciales por dichas políticas en
cada grupo de edad no es el de la población en
general (y uno de los factores relevantes para
el éxito de muchas políticas es precisamente
el tamaño de la misma). En concreto, en
todos los países existe una infrarrepresentación
de los grupos jóvenes (16 a 44 años) y
una sobrerrepresentación de los grupos
mayores (45-64 años) en el colectivo de discapacitados10.
10 Esta sobrerrepresentación de los mayores (en
particular, del grupo de 55-64 años) es superior en el
MIGUEL ÁNGEL MALO
107 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 46
CUADRO 2. DISTRIBUCIONES POR GÉNERO Y POR NIVEL EDUCATIVO DE LAS
POBLACIONES DE PERSONAS CON DISCAPACIDAD Y SIN DISCAPACIDAD
EN LA UNIÓN EUROPEA
Fuente: PHOGUE 1999, excepto * correspondiente a PHOGUE 1997 para el nivel educativo.
caso de los países del sur europeo (García Serrano y
Malo, 2001) en más de 30 puntos porcentajs
En cuanto a las diferencias en la distribución
por género (Cuadro 2), en la población
discapacitada sólo en Irlanda y Austria hay
más discapacitados varones que mujeres,
siendo esta diferencia mínima (si bien el dato
de Irlanda en otros años previos está próximo
a cero). En el resto, hay más mujeres entre los
discapacitados, si bien hay un grupo de países
con diferencias en torno a diez puntos porcentuales:
Dinamarca, Holanda, Bélgica,
Grecia, Portugal y Alemania (dato que hemos
comprobado que se repite en otros años para
casi todos estos países11). El resto tiene diferencias
por debajo de los 10 puntos, teniendo
España una diferencia muy pequeña (algo
que se ha comprobado que se repite en otros
años). Por tanto, puede concluirse que en casi
todos los países del panel se da una mayor
importancia relativa de las mujeres en la discapacidad;
en particular, en cinco de ellos la
diferencia por sexo es realmente importante,
superando los 10 puntos.
Por lo que respecta al nivel educativo alcanzado,
el PHOGUE sólo permite distinguir tres
niveles: bajo, secundario y superior12. La distribución
se muestra también en el Cuadro 2.
Debe resaltarse la importancia del nivel bajo
entre la población discapacitada, que se sitúa
en torno al 90 por ciento en Portugal, en España
y Grecia en torno al 80 por ciento. Por el
contrario, en Dinamarca, Holanda, Suecia y
Austria el porcentaje de población discapacitada
con nivel bajo está alrededor del 35 por
ciento. Por tanto, la población discapacitada
parece estar menos cualificada en el sur europeo.
Esto no es sólo una característica de la
población discapacitada sino de toda la población.
De hecho, en la población no discapacitada
el nivel bajo también es muy importante: en
Portugal alcanza el 72 por ciento y en España,
Italia, Irlanda y Grecia se sitúa entre el 43 y el
52 por ciento. En cualquier caso, la importancia
relativa del nivel bajo de estudios en la
población discapacitada en comparación con la
no discapacitada es clara, sobre todo en los
países del sur europeo. Las mayores diferencias
corresponden a Grecia y España (39 puntos
y 31 puntos respectivamente).
El nivel secundario de estudios es el más
importante en la población discapacitada
(supera el 50 por ciento) en Alemania y Austria,
estando muy cerca del 50 por ciento
Dinamarca y Holanda. Sin embargo, en todos
los países salvo en Alemania y Reino Unido,
el peso de este nivel es superior en la población
no discapacitada que en la discapacitada.
Lo mismo sucede con el nivel superior
(pero sin excepciones) incluso en países donde
el peso de este nivel en la población discapacitada
es relativamente elevado (en Bélgica y
en Francia llega a superar el 20 por ciento,
aunque se ha comprobado que este porcentaje
es mucho más estable a lo largo de los años
en Bélgica).
Los datos del PHOGUE ofrecen un cuadro
de la discapacidad desde una perspectiva
europea en la que el sexo y la edad son variables
importantes para describir el grupo de
los discapacitados: la discapacidad afecta
más a las mujeres (aunque no con la misma
fuerza en todos los países) y se concentra en
grupos de mayor edad (especialmente en los
países del sur de la UE). También el nivel
educativo ofrece resultados interesantes, ya
que se aprecia que los discapacitados tienen
menores niveles de educación (con lo que se
mostraría una cierta complementariedad
entre el capital humano en forma de salud y
el capital humano en forma de educación, de
manera que los individuos no parecen estar
compensando bajas dotaciones de salud con
niveles más elevados de educación).
Analicemos ahora con algo de detalle la
situación española. Usaremos como fuentes
INFORMES Y ESTUDIOS
108 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 46
11 Se ha comprobado que el dato extremo del Reino
Unido no se repite otros años, por lo que no debería
otorgársele fiabilidad.
12 Educación superior se refiere al tercer nivel reconocido
de educación (principalmente, títulos universitarios),
educación secundaria al segundo ciclo del segundo
nivel de educación y educación baja a menos
del segundo ciclo de educación secundaria.
la EDDES-1999 (por estar diseñada expresamente
para generar información estadísticamente
fiable sobre las personas con discapacidad),
el ciclo de 1999 del PHOGUE y datos
administrativos procedentes de la gestión de
las pensiones y prestaciones relacionadas con
la discapacidad. Estos datos administrativos
son los publicados por el Ministerio de Trabajo
y Asuntos Sociales13 (en el Anexo 2 se describen
con más detalle estos tipos de pensiones
y prestaciones). El Cuadro 3 muestra la
distribución por edades de los discapacitados
en España según las tres fuentes mencionadas.
Se aprecia con total claridad el resultado
típico, que la discapacidad se incrementa con
la edad. Ahora bien, conviene observar en la
distribución más desagregada (la de la
EDDES-1999), que hay una serie de momentos
en que ese aumento se incrementa de forma
importante: a partir de los 30 años; a partir
de los 45; y muy bruscamente a partir de
los 60. En las tres fuentes se aprecia que desde
los 50 ó 55 años se encuentra la mitad de
los discapacitados en edad de trabajar (aunque
en los datos administrativos el colectivo
está algo más envejecido). Este es un hecho
determinante que debe tener en cuenta cualquier
tipo de política de empleo, ya que de por
sí este grupo de edad tiene una situación bastante
difícil en el mercado de trabajo y suele
ser el primero en sufrir las reducciones de
plantilla, dada la proximidad de la edad de
jubilación.
Por lo que se refiere al género de los discapacitados
españoles, el Cuadro 4 nos muestra
que hay una distribución muy parecida en las
encuestas y casi paritaria entre varones y
mujeres. Sin embargo, los datos administrativos
muestran una distribución en la que los
varones tienen mucho más peso. Seguramente,
la principal razón es el peso de las pensiones
contributivas por invalidez, que están
relacionadas con haber participado previamente
en el mercado de trabajo y los varones
han tenido siempre una tasa de empleo superior
a la de las mujeres.
Sin embargo, como la distribución agregada
puede estar escondiendo una diferente dis-
MIGUEL ÁNGEL MALO
109 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 46
13 Anuario de Estadísticas Laborales de 1999, elaborado
por la Subdirección General de Estadísticas
Sociales y Laborales. Se encuentra disponible en la siguiente
página web: http://www.mtas.es/ Estadisticas/
anuario99/Index.html. (último acceso 14-05-2003).
CUADRO 3. DISTRIBUCIÓN POR EDADES DE LOS DISCAPACITADOS ESPAÑOLES
DE ACUERDO CON DIFERENTES FUENTES
(*) Incluye todos los beneficiarios de pensiones LISMI con 60 o más años.
tribución de la discapacidad por edades en
función del genero se ha comprobado esta
cuestión con los datos de la EDDES-1999. El
cuadro 5 nos muestra que efectivamente la
discapacidad evoluciona de forma distinta
para varones y mujeres en función de la edad.
Las mujeres tienen una menor presencia de
discapacidad en los grupos de edad más
bajos, invirtiéndose esta apreciación a partir
de los 45 años. Este es un resultado conocido
en la literatura sobre discapacidad (CES,
1995) pero que no cuenta por el momento con
explicaciones satisfactorias.
También podría pensarse que, a pesar de
todo, hay más varones entre los discapacitados
mayores. Los datos de la EDDES-1999
desmienten también esta cuestión: entre los
16 y los 44 años se estima que hay 298.700
varones discapacitados y 220.800 mujeres,
mientras que entre los 45 y los 64 años hay
379.600 varones discapacitados y 438.600
mujeres.
En cuanto al nivel educativo de los discapacitados
en España, hemos comprobado ya
con el Cuadro 2 un predominio del nivel más
bajo (como mucho estudios primarios). El
Cuadro 6 complementa esta información,
pues muestra el nivel de estudios, pero según
la EDDES-1999. A pesar de su mayor desagregación,
ofrece una imagen muy semejante
a la de los datos del PHOGUE (incluso
teniendo en cuenta que en la explotación ofre-
INFORMES Y ESTUDIOS
110 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 46
CUADRO 4. DISTRIBUCIÓN POR GENERO DE LOS DISCAPACITADOS ESPAÑOLES
DE ACUERDO CON DIFERENTES FUENTES
CUADRO 5. DISTRIBUCIÓN DE LAS PERSONAS CON DISCAPACIDAD EN EDAD
DE TRABAJAR POR GÉNERO Y POR GRUPO DE EDAD
Fuente: EDDES-1999.
cida por el INE el colectivo por edad cubierto
es más amplio, pues empieza en los 10 años
en lugar de en los 16). Los estudios universitarios
tan sólo son alcanzados por algo más
del 3 por cien de la población discapacitada,
con una diferencia muy reducida entre varones
y mujeres. La mayor parte se concentra
en estudios primarios o inferiores. Cabe
resaltar que tan sólo son analfabetos por
razones relacionadas con su discapacidad el
6,6 por cien de los varones y el 5,3 de las
mujeres.
En definitiva, el tamaño del «problema» de
política económica al que se enfrenta la política
de empleo de los discapacitados españoles
está en torno al 5 por cien de la población
en edad de trabajar, prácticamente la mitad
está concentrada en edades avanzadas, tiene
una desigual distribución por edades en función
del género y debe tener en cuenta que en
una gran mayoría tienen un bajo nivel de
estudios. Estas serían las líneas maestras
sobre las que debe trazarse el diseño general
de la política de empleo hacia los discapacitados
y sólo a partir de su reconocimiento habrá
que ir particularizando distintos tipos de
medidas adaptadas por tipo de discapacidad.
En concreto, la agrupación por edades es
especialmente relevante ya que tenemos dos
grupos de personas con discapacidad: uno de
edad relativamente más avanzada que
podría usar (o estar usando) las prestaciones
y pensiones relacionadas con la discapacidad
para realizar el tránsito hacia la inactividad
utilizando de manera estratégica la normativa;
y otro grupo relativamente más joven en
el que los problemas de empleo puede estar
más relacionados con falta de acceso al mercado
de trabajo y/o desincentivos relacionados
con las prestaciones existentes. Cada grupo
necesitará de políticas diferentes, pues las
reivindicaciones de las organizaciones parecen
más bien centradas con las necesidades
del segundo grupo (o así parece desprenderse
implícitamente de los planes de empleo de las
organizaciones y de las reformas realizadas
en los últimos años), mientras que el primer
grupo requiere de medidas relacionadas con
el diseño y la estructura de la Seguridad
Social (y seguramente con la gestión de las
grandes reducciones de plantilla) en cuanto
al paso de la actividad a la salida definitiva
hacia la inactividad por jubilación.
MIGUEL ÁNGEL MALO
111 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 46
CUADRO 6. NIVEL DE ESTUDIOS TERMINADOS DE LAS PERSONAS CON ALGUNA
DISCAPACIDAD POR GÉNERO (PERSONAS ENTRE 10 Y 64 AÑOS)
Fuente: EDDES-1999.
3. LAS PERSONAS CON DISCAPACIDAD
Y EL MERCADO DE TRABAJO
3.1. Un breve repaso de algunas
investigaciones recientes
La política de empleo ha sido uno de los
ámbitos en que más influencia ha tenido el
análisis económico del mercado de trabajo.
Por eso resulta un tanto chocante que la
investigación sobre las personas con discapacidad
y el mercado de trabajo que se ha realizado
en España (y que es potencialmente una
importante fuente para el diseño de la política
de empleo) se ha generado desde fuera del
ámbito del análisis económico del mercado de
trabajo. De hecho es muy significativo que los
estudios realizados desde la Administración
Pública española no han sido realizados por
los organismos públicos relacionados con el
empleo, sino por los organismos encargados
de diferentes aspectos de la política social, en
especial el IMSERSO (Instituto de Migraciones
y Servicios Sociales). La principal consecuencia
es que en muchas ocasiones esos
estudios no analizan la situación de las personas
con discapacidad primando los aspectos
de empleo sino más bien los de protección
social y los más propiamente médicos o de
salud en general. También existen multitud
de estudios realizados por las propias organizaciones
de discapacitados. IOE- CIMOP
(1998; cap. 1) proporciona un excelente resumen
de todo este tipo de trabajos desarrollados
en España y se aprecia con claridad que
la Administración Pública es la principal promotora
de los mismos y que un tercio del total
lo fueron por las organizaciones de discapacitados
(en especial la Fundación ONCE a través
de Fundosa). Sólo una pequeña parte ha
sido realizada por investigadores universitarios
(principalmente sociólogos). Este conjunto
de trabajos no proporciona una visión de
conjunto del empleo de las personas con discapacidad
en España debido a que se concentran
en áreas geográficas concretas (a veces
en determinadas autonomías, a veces en
comarcas o localidades) y en determinado
tipo de discapacidades. En todo ese conjunto
de investigaciones se aprecia que no se analizan
desde el punto de vista del análisis económico
del mercado de trabajo, con lo que no
se suelen obtener de ellos conclusiones que
puedan ser de ayuda para el diseño completo
y no parcial de las políticas de mercado de
trabajo hacia el mencionado colectivo.
Los estudios que sí que tratan de ofrecer
una visión de conjunto basada en información
cuantitativa son pocos. A nuestro juicio, los
cuatro siguientes son las más importantes
referencias del caso español14.
En primer lugar, tenemos CES (1995),
que fue un informe realizado por el Consejo
Económico y Social y que marcó un punto de
inflexión en la reflexión sobre la política de
mercado de trabajo hacia las personas con
discapacidad. El informe dio un tratamiento
sistemático a la recogida de datos de diferentes
fuentes (administrativas y de encuestas),
algo fundamental para proporcionar la
deseada visión de conjunto. Su principal
resultado fue que la política de ingresos iniciada
en 1982 con la LISMI (Ley de Integración
Social del Minusválido) había quedado
ya agotada y que la política de empleo que
puso en marcha dicha ley debía salir del
segundo plano en el que había quedado respecto
de la política de ingresos. Este informe
también generó un importante debate social
(en parte por la negativa de los representantes
de los empresarios a firmar las conclusiones
del informe) y fue tomado como un punto
de partida por las organizaciones de discapacitados
para reclamar una nueva política
de empleo.
INFORMES Y ESTUDIOS
112 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 46
14 Un trabajo muy interesante sobre los aspectos legales
de la participación de los discapacitados en el
mercado de trabajo es Esteban (1999). En dicha obra se
presenta un riguroso análisis de los contratos laborales
para los discapacitados y se dedica un capítulo a la evolución
normativa de la politica de empleo hacia el colectivo.
Un trabajo más breve centrado exclusivamente
en la política de empleo es Esteban (2001).
En segundo lugar, habría que citar
IMSERSO (1998). Este informe proporciona
tanto información estadística como legal
sobre el empleo de los discapacitados. La
información estadística es administrativa
procedente de las evaluaciones de discapacidad
del propio IMSERSO. En el momento de
publicarse dicha investigación la informatización
del registro estaba incompleta (sólo
incluía siete comunidades autónomas) y no
estaba totalmente depurada (pues incluía a
personas evaluadas en el pasado pero que ya
habían fallecido en la fecha de elaboración del
fichero final de datos). Por tanto, la información
ofrecida adolece de importantes sesgos y,
aunque tiene un interés limitado, no puede
ser tomada como un verdadero análisis de la
política de empleo hacia los discapacitados.
En tercer lugar hay que destacar Collado y
Villagómez (1999), que realiza un repaso bastante
exhaustivo de las políticas activas de
mercado de trabajo dirigidas hacia este colectivo.
Aparte de ofrecer un panorama de qué
tipo de políticas activas se vienen aplicando
en España, también ofrece una buena panorámica
de la situación de mercado de los discapacitados
en España. Es de destacar que es
una de los pocas investigaciones que se basa
explícitamente en el análisis económico. Utiliza
tanto datos administrativos como de
encuesta. Es el primer trabajo que explota
sistemáticamente la información de la
Encuesta de Población Activa en relación con
discapacidad (a través de la pregunta que
incluye la categoría «inválido permanente»).
También se utiliza el Panel de Hogares de la
Unión Europea (aunque sólo los datos referidos
a España).
Finalmente, tenemos Malo (2001). Esta
investigación se plantea, desde un punto de
vista explícito de Economía Laboral, el análisis
de si el principal problema de los discapacitados
en el mercado de trabajo es el desempleo
o la baja actividad. El análisis empírico
muestra que el colectivo se halla principalmente
afectado por un problema de baja actividad
en relación con el resto de la Unión
Europea (la base de datos utilizada es el
Panel de Hogares de la Unión Europea, en
concreto sus dos primeras olas).
Los principales hallazgos de estos trabajos
son los siguientes: los discapacitados están
afectados por una actividad mucho más baja
que el promedio de la población española;
existen importantes diferencias en los resultados
de mercado de trabajo en función del
tipo de discapacidad (destacando la mala
situación de los que sufren discapacidades
mentales y los que tienen varias discapacidades
a la vez); su bajo nivel educativo (más de
las tres cuartas partes de los discapacitados
tiene como mucho terminada la educación
obligatoria); y una gran importancia de las
prestaciones sociales en las fuentes de ingresos
de los discapacitados y sus familias.
3.2. Tasas de paro y de actividad de las
personas con discapacidad15
Vamos a realizar ahora una aproximación
agregada a las principales magnitudes relacionadas
con el mercado de trabajo, como son
la tasa de actividad y la tasa de paro, para
tratar de entender la amplitud de las diferencias
existentes entre la posición que en dicho
mercado las personas con discapacidad en
relación con el conjunto de la población. Para
tener una perspectiva más rica, comenzaremos
comparando datos de la Unión Europea
y, después, nos aproximaremos a los datos
publicados de la EDDES-1999 de España. Sin
embargo, antes que nada resulta necesario
realizar algunas precisiones sobre la participación
potencial de los discapacitados en el
mercado de trabajo.
Puede pensarse que existen algunos tipos
de limitación física o mental que son obstácu-
MIGUEL ÁNGEL MALO
113 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 46
15 Para incrementar el número de países en el
análisis en este apartado se utilizan os datos de 1996
del PHOGUE (tomados de Malo y García-Serrano,
2001).
los absolutospara ocupar cualquier puesto de
trabajo. Desde este punto de vista, la política
del mercado de trabajo no debería dirigirse a
la igualación de las tasas de participación (es
decir, de actividad) de los discapacitados y de
los no discapacitados, ya que la participación
(y el «pleno empleo») de los discapacitados
será necesariamente menor que la de los no
discapacitados por la existencia de ese tipo de
obstáculos absolutos.
Ahora bien, esta perspectiva es fundamentalmente
estática. En otras palabras, sólo es
válida si se considera que la tecnología está
dada. Si se adopta una perspectiva dinámica,
los avances tecnológicos pueden aplicarse a la
adaptación de las características de los puestos
de trabajo a las personas discapacitadas.
Desde un punto de vista dinámico, las barreras
para el acceso a muchos puestos pueden
cambiarse y la falta «natural» de participación
de los discapacitados no será tan grande
como se deduce de la perspectiva estática descrita
antes. De hecho, la participación de los
discapacitados debería entenderse en un contexto
más amplio porque depende de la tecnología
y de sus costes, aparte de las variables
usuales consideradas para la población total
(salarios, horas de trabajo, condiciones de
trabajo, prestaciones, etc.).
Las comparaciones que se presentan más
adelante se basan en este segundo tipo de
argumentos. Por tanto, no se estimará la participación
de las personas discapacitadas con
respecto a su tasa «natural» de participación
(esto es, la tasa de participación más alta
posible considerando la tecnología actual
como dada). Se comparará la participación de
las personas discapacitadas con respecto a la
participación de las personas no discapacitadas,
considerando que pueden diseñarse instrumentos
tecnológicos para superar cualquier
deficiencia16. Por tanto, va a compararse
directamente la situación en el mercado de
trabajo de los discapacitados y de los no discapacitados.
Se trata de una postura extrema
pero consideramos que, por un lado, es más
favorable para la integración de los discapacitados
y que, por otro lado, otorga a la política
del mercado de trabajo una nueva dimensión
muy importante para este colectivo (el desarrollo
de instrumentos tecnológicos a bajo
coste para mejorar la adaptación de casi
todos los discapacitados a casi todos los puestos
de trabajo).
Siguiendo este enfoque, vamos a comparar
la participación y el desempleo de los discapacitados
y de los no discapacitados. Se utilizan
para ello las definiciones de la Organización
Internacional del Trabajo que han sido
aplicadas por Eurostat al PHOGUE. El Cuadro
7 presenta tanto las tasas de actividad
como las tasas de paro de las poblaciones de
discapacitados y de no discapacitados, así
como el cociente entre las tasas (de actividad
o de paro) de ambos colectivos.
Puede comprobarse que las tasas de actividad
son menores entre la población discapacitada
que entre la población no discapacitada
en todos los países. La media del cociente de
las tasas de actividad de la población discapacitada
y de la población no discapacitada se
sitúa en 0'6. Esto quiere decir que la tasa de
actividad de los discapacitados viene a ser un
60 por ciento la tasa de actividad de los no
discapacitados.
Sorprendentemente, las tasas de paro no
son superiores en el primer colectivo comparado
con el segundo en todos los casos: las
excepciones son tres países del sur de la
Unión Europea (Italia, Grecia y España) a los
que se añade Finlandia. En este caso, la
media del cociente de las tasas de paro está
INFORMES Y ESTUDIOS
114 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 46
16 Otro tema distinto será si el coste de dicha adaptación
es en el presente demasiado elevado o no. Pero
es evidente que un cambio tecnológico puede hacer
que ciertas técnicas de adaptación se vuelvan muy baratas.
Lo que se afirma en el texto es que el estudio de
por qué se utiliza un determinado tipo de ayudas técnicas
y no otro es un problema diferente que debe ser
analizado de forma separada.
en 1'6 (la elevada desviación típica se debe al
caso particular de Luxemburgo). Así pues, la
tasa de paro de los discapacitados viene a ser
un 160 por ciento la tasa de actividad de los
no discapacitados. Para chequear la robustez
de este resultado, se repitió la estimación de
las tasas para los países disponibles en 1999
y para España y Grecia no se mantiene como
puede verse en el cuadro (algo que también
sucede con los datos de 1998 para España,
que no se muestran en el cuadro).
La presencia de países con tasas de paro de
la población discapacitada menor que las de
la población no discapacitada arroja dudas
acerca de los argumentos más simples que
hablan de discriminación en el mercado de
trabajo (aunque, al mismo tiempo, en estos
países los discapacitados sufren tasas de actividad
más bajas). La relación de las personas
discapacitadas con el mercado de trabajo puede
ser más compleja de lo que los expertos, los
políticos y las organizaciones de discapacitados
suelen creer.
MIGUEL ÁNGEL MALO
115 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 46
Fuente: PHOGUE 1996 (extraído de Malo y García Serrano, 2001), excepto Italia, Grecia y España 1999 que proceden
del PHOGUE 1999.
CUADRO 7. TASAS DE ACTIVIDAD Y DE PARO DE LAS POBLACIONES
DISCAPACITADA Y NO DISCAPACITADA POR PAÍS. PHOGUE (1996)
A pesar de lo dicho, los datos de estos países
deben considerarse con cautela. El caso de
España es un buen ejemplo: de la reciente
Encuesta de Discapacidades realizada en
1999 se deduce que la tasa de paro de los discapacitados
se encuentra por encima (es más
del doble) de la tasa de paro de la población
total. El diseño y la muestra del PHOGUE,
que no fue preparado de forma explícita para
ofrecer una visión exacta de la discapacidad,
podría estar detrás de este resultado inesperado.
De cualquier modo, dado que esas tasas
de paro de los discapacitados por debajo de la
población no discapacitada se dan en países
con aspectos sociales y económicos comunes,
debería hacernos pensar que probablemente
estén reflejando algo más que una ilusión
estadística.
El Cuadro 8 contiene las correlaciones
entre las respectivas tasas de actividad y de
paro. La correlación de la tasa de actividad
con la tasa de paro de cada población es muy
similar (-0'41 y -0'42 para los discapacitados y
los no discapacitados, respectivamente). El
signo negativo de la correlación muestra que
altas tasas de actividad se encuentran relacionadas
con bajas tasas de paro (y lo contrario)
en el caso de ambos colectivos. Estos
resultados apuntan a que el proceso de acceso
a un empleo después de convertirse en miembro
de la población activa es muy similar en
las poblaciones de discapacitados y de no discapacitados.
De igual forma, las tasas de actividad
de discapacitados y no discapacitados
(0'78) y las tasas de paro de discapacitados y
no discapacitados (0'69) se encuentra muy
correlacionadas.
Descendiendo al caso español, la EDDES-
1999 puede ser muy útil ya que contiene un
bloque de preguntas sobre participación en el
mercado de trabajo. Los resultados publicados
sobre estas preguntas todavía son pocos
pero nos permiten una primera aproximación.
Gracias a esos primeros datos publicados
se ha elaborado el Cuadro 9, donde se
recogen las tasas de paro, actividad y ocupación
para los discapacitados y para la población
en general (esto últimos datos están
tomados de la Encuesta de Población Activa17
para 1999).
Se aprecia en este cuadro que hay más desempleo
entre los discapacitados, algo que es
más acusado entre los varones (casi dos veces
más entre los varones discapacitados que
entre los no discapacitados). La tasa de actividad
es sensiblemente menor (cerca de la
mitad) entre los discapacitados, con muy poca
diferencia entre varones y mujeres. Las tasas
de ocupación muestran una información muy
similar a las de las tasas de actividad, aunque
la ocupación es incluso algo menor entre los
discapacitados sin casi diferencias relativas
entre varones y mujeres. Así pues, parece que
en agregado y en términos relativos ambos
sexos experimentan una situación muy parecida
entre los discapacitados y entre los no dis-
INFORMES Y ESTUDIOS
116 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 46
CUADRO 8. COEFICIENTE DE CORRELACIÓN DE PEARSON ENTRE
DIFERENTES TASAS
Fuente: PHOGUE 1996 (extraído de Malo y García Serrano, 2001).
17 Datos extraídos del Anuario de Estadísticas Laborales
de 1999, Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales.
capacitados, pero con menores niveles de participación
y ocupación. En cuanto al desempleo
afecta más a la población discapacitada,
especialmente a los varones en términos relativos;
pero en términos relativos exclusivamente,
ya que la tasa de paro de las discapacitadas
alcanza el 32,7 por cien mientras que la
de los varones queda en el 21,9 por cien.
La información sobre actividad es semejante
a la del PHOGUE que se ha ofrecido
antes, pero es notoriamente diferente la referida
al desempleo. Recuérdese que en el
PHOGUE la tasa de paro entre los discapacitados
era inferior a la de la población en general,
mientras que la EDDES-1999 muestra
que la tasa de paro es superior entre los discapacitados
(en general y por género) que
entre la población en general. Puesto que la
EDDES-1999 ha sido elaborada específicamente
para tener una imagen fiel de la población
discapacitada y que el tamaño muestral
para calcular la tasa de paro de los discapacitados
en el PHOGUE es pequeño (y por tanto
aquejado de un elevado error muestral), debe
otorgarse mayor credibilidad al dato de la
EDDES-1999. También hay que resaltar que
los datos del PHOGUE de 1999 están más
próximos a la EDDES-1999 por lo que tampoco
puede descartarse que parte de las diferencias
estén causadas por la distinta situación
en el mercado de trabajo en 1996 y 1999.
4. POLÍTICAS DE EMPLEO HACIA LAS
PERSONAS CON DISCAPACIDAD
Para entender en qué medida la información
expuesta hasta aquí puede ser útil para
la política de empleo, es conveniente revisar
la evolución histórica reciente de la misma.
MIGUEL ÁNGEL MALO
117 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 46
CUADRO 9. TASAS DE PARO, ACTIVIDAD Y OCUPACIÓN PARA DISCAPACITADOS
Y NO DISCAPACITADOS (AÑO 1999)
Fuente: EDDES-1999, EPA-1999 y elaboración propia.
Como el resto de participantes (efectivos o
potenciales) en el mercado de trabajo, los discapacitados
pueden verse afectados por dos
tipos de políticas de mercado de trabajo: las
pasivas y las activas. Las pasivas se refieren
al sostenimiento de rentas y consisten en
transferencias de ingresos desde el sector
público hacia los individuos. Las activas centran
sus esfuerzos directamente en la colocación
del individuo en un puesto de trabajo,
bien aumentando su cualificación (mediante
la formación) bien facilitando su acceso a un
puesto de trabajo (por ejemplo, facilitándole
información barata y rápida sobre vacantes
existentes en las empresas adecuadas a sus
características).
La LISMI de 1982 al reconstruir y dar coherencia
a las diferentes prestaciones económicas
existentes puede considerarse como una
racionalización de las políticas pasivas dirigidas
hacia los discapacitados. Las pensiones de
invalidez permanente (en sus diferentes tipos
descritos en el Anexo 2) representarían la
mayor parte del gasto dedicado a políticas
pasivas relacionadas con la discapacidad
(Collado y Villagómez, 1999), sin que se pueda
olvidar la importancia de las pensiones no contributivas
no tanto por su cuantía total como
por su papel en atender a personas en situaciones
de pobreza o cercanas a la misma.
Las políticas activas están a cargo sobre
todo del INEM y del IMSERSO. Aquí debemos
incluir los incentivos financieros existentes
para la contratación de discapacitados, la
contratación en los Centros Especiales de
Empleo y los servicios de intermediación.
Collado y Villagómez (1999) presentan una
descripción con cierto detalle de estas acciones.
Habría que destacar también que en los
servicios de intermediación están desempeñando
un papel muy activo e innovador las
propias organizaciones de discapacitados
(destaca en especial Fundosa Social Consulting,
del grupo ONCE).
La Unión Europea está tratando de impulsar
una estrategia general de la política de
empleo que prime las políticas activas frente
a las pasivas, en general y también en el
ámbito de los discapacitados. Pero este desplazamiento
no sólo obedece a un impulso
desde las instituciones europeas sino que responde
a un proceso de desarrollo que tiene en
España uno de sus más claros ejemplos, tal y
como puede comprobarse examinando la evolución
reciente de dicha política.
4.1. Evolución reciente de la política
de empleo de los discapacitados en
España18
Uno de los aspectos más importantes de la
extensión del Estado de Bienestar en España
en la década de los ochenta fue la puesta en
marcha de una política «integrada» hacia los
discapacitados. La LISMI (Ley de Integración
Social del Minusválido) de 1982 trató de
unificar la dispersa normativa sobre transferencias
de renta y subsidios, así como proporcionar
una estructura coherente para la política
de empleo hacia los discapacitados en dos
vertientes: el empleo protegido (en Centros
Ocupacionales y en Centros Especiales de
Empleo) y el empleo en empresas normales.
La LISMI permitió el desarrollo de la protección
social como base esencial del apoyo
para la integración social de los discapacitados.
Sin embargo, la integración social a través
de la participación en el mercado de trabajo
también formaba parte de sus objetivos
iniciales y los resultados no han estado a la
altura del relativo éxito de la protección
social. El Real Decreto 1451 (de 11 de mayo de
1983) puso en marcha algunas de las medidas
propuestas para la integración en el mercado
de trabajo: una cuota del 2 por ciento para los
trabajadores discapacitados en empresas privadas
con más de 50 trabajadores; ayudas
para las empresas que contrataran a discapa-
INFORMES Y ESTUDIOS
118 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 46
18 Para un repaso jurídico de estas políticas de empleo
véase Esteban (1999).
citados con contratos permanentes a tiempo
completo; una reducción en las cotizaciones
sociales de las empresas en relación con sus
trabajadores discapacitados; apoyo financiero
para las cooperativas de trabajadores discapacitados;
e incentivos fiscales adicionales
para los incrementos anuales del número de
trabajadores discapacitados contratados19.
En 1985, dos reales decretos (de desarrollo
de la LISMI) regularon los Centros Especiales
de Empleo (CEE) y los Centros Ocupacionales
(CO). Los CEE fueron concebidos como un
paso previo para el mercado de trabajo normal,
mientras que los CO tenían una función
más dirigida hacia la rehabilitación que
hacia una verdadera formación útil para un
puesto de trabajo20.
Aunque este tipo de medidas fueron un
avance respecto de la situación previa, la percepción
generalizada (plasmada en CES,
1995) es que el éxito de la LISMI radicó en
proporcionar una política coherente de transferencias
suficientes, pero relegando otros
aspectos clave de la integración social, sobre
todo la participación en el mercado de trabajo.
Al respecto, habría que resaltar que una
comisión parlamentaria de 1992 (creada para
una evaluación general de la LISMI) subrayó
que era necesario comenzar con una nueva
fase en las políticas hacia el grupo de los discapacitados.
Unos años más tarde el Consejo Económico
y Social marcó «oficialmente» (con su informe
de 1995) un punto de inflexión. Los temas
discutidos en el informe no eran una novedad
para las organizaciones de discapacitados ni
para los miembros de la Administración que
se encargaban de la gestión de las políticas ni
para los expertos en temas de discapacidad.
Pero el informe con su carácter sistemático y
su énfasis en el empleo ayudó a confirmar que
la LISMI se encontraba agotada en lo referido
al empleo y que era necesario promover un
nuevo tipo de política de empleo para conseguir
avanzar en la integración social de los
discapacitados. El debate público generado
por la falta de acuerdo de los representantes
de los empresarios con las conclusiones del
informe le dio inesperadamente un mayor
impacto social, llevando a sindicatos y organizaciones
de discapacitados a reforzar su
apoyo al diagnóstico de dicho informe21.
Es en este contexto en el que debe interpretarse
la «nueva» política de empleo para
los discapacitados, que ha tenido los siguientes
momentos relevantes: el Plan de Acción
para los Discapacitados de 1996; las medidas
del Plan Plurianual de Empleo; el Plan de
Medidas Urgentes de 1997; y las medidas
incluidas en los sucesivos Planes Nacionales
de Acción para el Empleo desde 1998.
Las propuestas de la comisión parlamentaria
de 1992 fueron recogidas en el Plan de
febrero de 1996. Se concibió como un plan de
conjunto, un marco para dar coherencia a
las medidas promovidas desde diferentes
niveles de la Administración Pública a fin de
promover (explícitamente) las políticas activas.
El Plan se estructuró en cinco partes,
siendo la cuarta la dedicada a la participación
y a la integración en la actividad económica.
Dicho capítulo cuarto incluía tres programas:
recuperación profesional; colocación
e integración laboral; y protección económica
y social.
En el Plan Plurianual, la sección II.5, detallaba
las medidas en relación con la integración
laboral de los discapacitados:
MIGUEL ÁNGEL MALO
119 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 46
19 En CES (1995) se ofrece información sobre estas
medidas y puede apreciarse que, aunque las fuentes de
información son muy fragmentarias y dispersas, el
impacto relativo sobre el empleo total de los discapacitados
fue pequeño.
20 Los problemas y reformas de los Centros Especiales
de Empleo se presentan con detalle en un anexo.
21 El argumento del grupo de los empresarios para
no apoyar las conclusiones se basaba en que las medidas
propuestas incrementaban los costes laborales, lo cual
en realidad perjudicaría el empleo de las personas discapacitadas.
? Incentivos para la contratación de discapacitados:
contratos de formación y
aprendizaje; contratos permanentes y
temporales.
? Medidas propuestas por las organizaciones
de discapacitados: participación
institucional creciente de las organizaciones;
renovación del registro de desempleados
del INEM; promoción de
servicios de intermediación laboral
especializados; y dar cobertura legal al
empleo con apoyo.
? Medidas derivadas de la LISMI: análisis
del empleo y del desempleo de los
discapacitados; servicios de intermediación;
rehabilitación; mejora de los
CEE; integración de la ayuda financiera
e incentivos fiscales en los CEE y en
las empresas normales; sustitución de
políticas pasivas por activas.
El Plan de Medidas Urgentes22 de 1997
puede ser considerado la culminación de este
proceso de creación de una nueva política de
empleo y se produjo gracias a un acuerdo del
CERMI y el Ministerio de Trabajo y Asuntos
Sociales. Estaba centrado en cuatro áreas:
participación institucional; servicios de intermediación
en el mercado de trabajo; formación
profesional y contratación e integración
laboral.
Por lo que se refiere a los Planes Nacionales
de Acción para el Empleo preparados por
España desde 1998 aparecen una serie de
medidas relacionadas con los discapacitados
(como grupo en situación de desventaja en el
mercado de trabajo): aumento del empleo del
colectivo, incidiendo especialmente en jóvenes
y mujeres; y la creación de puestos de trabajo
adaptados. En el Plan de 1999 (que se
realizó en un contexto general de favorecimiento
de las políticas activas de empleo) se
proponía introducir una ley para la integración
social y laboral de colectivos en riesgo de
exclusión. La puesta en marcha en 2001 de
los Planes por la Inclusión Social también
contempla este tipo de objetivos en relación
con las personas discapacitadas, debido a su
riesgo de exclusión al presentar un severo
déficit de integración laboral.
En cualquier caso, debe resaltarse que el
cambio de orientación descrito no significa
necesariamente una mayor cantidad de políticas,
sino la puesta en marcha de nuevas
políticas. Con otras palabras: no se intenta
que sea «más de lo mismo», sino una política
diferente. La característica que se desea que
tenga tal política es la activación de los individuos
y la activación de las políticas. En
cuanto a los individuos la activación se refiere
a incentivar la entrada en el mercado de
trabajo. En cuanto a las políticas, se refiere a
la normalización del empleo de los discapacitados
dentro de la política general de empleo
y al intento de no crear empresas u organizaciones
aisladas del mercado para dar un
empleo a las personas discapacitadas. Una de
las vías por las que conviene activar la política
de empleo es la da evitar la trampa de la
prestación. En muchas ocasiones se ha destacado
que las prestaciones económicas relacionadas
con la discapacidad desincentivan la
aceptación de un trabajo. Esto se produce
porque si un discapacitado recibe una oferta
de trabajo que puede desempeñar y está
cobrando una prestación (es decir, es beneficiario
de una política pasiva), sólo puede
aceptar el trabajo renunciando a la prestación.
Pero si posteriormente el discapacitado
pierde el trabajo, no suele existir el derecho
de volver a reclamar la prestación. Además,
incluso teniendo la posibilidad legal de volver
a solicitar la prestación podría ocurrir que
tuviera problemas para volver a ser beneficiario
de la prestación porque habría demostrado
que es capaz para trabajar. Por tanto,
los incentivos que proporciona la forma en
que suelen estar reguladas las prestaciones
son los contrarios a los de la activación, ya
que desaniman la aceptación de ofertas de
INFORMES Y ESTUDIOS
120 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 46
22 Se puede consultar en IMSERSO (1998).
trabajo y fomentan la permanencia en las
políticas pasivas23. Por tanto, no se puede
pensar en la activación promoviendo meramente
nuevas acciones (aunque puedan ser
muy útiles y eficaces, como en el caso del
empleo con apoyo24) sino que el objetivo de la
activación debería llevar a repensar toda la
estructura de las políticas de empleo (las activas,
las pasivas y la relación entre ambas).
Los datos ofrecidos en secciones anteriores
resaltan precisamente la necesidad de este
tipo de política que promueva la actividad.
Pero los datos también nos han mostrado la
existencia de dos grupos bien distintos de discapacitados:
unos próximos a la edad de jubilación
y otros mucho más jóvenes. Las políticas
de activación deberían ir dirigidas al
segundo colectivo, mientras que para los primeros
debería diseñarse una política que fuera
coherente con las políticas existentes de
jubilación, teniendo en cuenta su eventual
conexión con los grandes ajustes de plantilla
y el uso de las prestaciones por discapacidad
para salir de la población activa como si de
una jubilación se tratase.
Finalmente, en cuanto a la aplicación de
las políticas, hay que resaltar que en España
la evaluación de programas y de políticas
dirigidas hacia los discapacitados es una de
las lagunas más graves a las que hemos de
enfrentarnos. Las administraciones públicas
MIGUEL ÁNGEL MALO
121 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 46
23 En España, se han introducido cambios en la línea
de evitar la trampa de la prestación. En 1996 se introdujo
una enmienda a la Ley de Seguridad Social para
incentivar la aceptación de ofertas de trabajo, ya que
permite la recuperación de la pensión no contributiva
cuando el discapacitado ha perdido el trabajo cuya
aceptación era incompatible con dicha pensión. Dado
el corto espacio de tiempo, es un tema pendiente de
investigación el impacto de este tipo de medida.
24 El empleo con apoyo es una forma de fomento de
la participación laboral de los discapacitados que se ha
ido expandiendo en España durante los últimos, en parte
gracias a los proyectos financiados por el programa
HORIZON y al impulso de las organizaciones de discapacitados.
Una puesta al día del empleo con apoyo en
España se puede encontrar en Verdugo et al. (1998) y
Verdugo y Jordán de Urríes (2001).
GRÁFICO 1. DISTRIBUCIÓN DE LAS PERSONAS CON DISCAPACIDADES
POR GRUPOS DE EDAD
y las organizaciones de discapacitados deberían
ir volviéndose conscientes que una evaluación
no es una mera colección de tablas
sobre gastos y participantes, sino un análisis
sistemático sobre el aumento producido en
las perspectivas de empleo de las personas
que participan en los programas (y eso supone
seguir a los individuos después de finalizar
el programa, por ejemplo, mediante
encuestas) y también tener información clara
sobre el proceso de selección de los participantes
en las acciones y programas, ya que en
muchas ocasiones el éxito de los participantes
a la hora de encontrar un empleo no obedece
tanto a las bondades del programa sino a
que el proceso de selección dio entrada a personas
especialmente motivadas para integrarse
en el mercado de trabajo.
5. CONCLUSIONES
La estructura común creada desde la
Comisión Europea para fomentar las políticas
de empleo descansa en el principio, entre
otros, de la reducción de la discriminación
existente en el mercado de trabajo contra los
colectivos en desventaja. Este es el marco en
el que debe entenderse el impulso actual dado
a las políticas de empleo dirigidas hacia las
personas con discapacidad. Ahora bien, no
debe olvidarse que este cambio no se produce
a instancias únicamente de las instituciones
europeas, sino que responde también a un
cambio de sensibilidad entre los propios discapacitados
y sus organizaciones. Ese cambio
consiste en entender que la integración social
plena sólo puede conseguirse a través de la
integración laboral de los discapacitados y
una integración en el mercado de trabajo normal.
Esto supone un cambio de rumbo respecto
del pasado, ya que solían primarse las políticas
asistenciales y de mantenimiento de
ingresos.
El caso español es tal vez una de las mejores
ilustraciones de este proceso, al tiempo
que muestra de forma mucho más clara el
papel desempeñado por las organizaciones de
discapacitados en el cambio de concepción de
las políticas de empleo hacia los discapacitados.
No obstante, para diseñar una política
coherente que satisfaga este ambicioso objetivo
necesitamos realizar nuevos análisis sobre
la participación laboral de los discapacitados
que incidan precisamente en el estudio de los
mecanismos del mercado de trabajo y sus instituciones.
Por eso, el análisis económico (sin
despreciar otras aproximaciones) puede proporcionar
información muy relevante para el
diseño de tal política. En concreto, el análisis
económico del mercado de trabajo puede ser
fructífero para delimitar el tamaño del colectivo
beneficiario (en torno al 5 por cien de la
población) y los problemas laborales más
relevantes del mismo. Así hemos detectado
que parece ser la inactividad, la falta de participación,
el problema más grande del colectivo,
que está sensiblemente más envejecido
que el conjunto de la población en edad de trabajar
y en el que predominan de forma muy
contundente los niveles de estudios más
bajos. También hemos visto que el mercado
de trabajo de los discapacitados parece reflejar
el de la población en general, pero a una
escala «más reducida», lo cual refuerza la
tesis de que el principal problema es el de la
inactividad, aunque no debe olvidarse que
hay más desempleo en este grupo de la población.
Con todo, queda mucho por hacer y mucho
por conocer. La encuesta EDDES-1999 se
constituirá en una herramienta imprescindible
para conocer las cuestiones fundamentales
que deben informar el diseño de las políticas
españolas de empleo hacia los discapacitados
en el futuro inmediato. Sólo con microdatos
de calidad pueden realizarse análisis
económicos que sirvan para establecer las
líneas generales de la política de empleo
hacia las personas con discapacidad. La mejora
del diseño y de la puesta en marcha de las
políticas de empleo hacia las personas con
discapacidad pasa necesariamente por una
INFORMES Y ESTUDIOS
122 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 46
mejora sustancial de la información estadística
disponible sobre su participación en el
mercado de trabajo y sus problemas de acceso
al mismo, así como por la realización de más
y mejores evaluaciones de las políticas de
empleo hacia este colectivo.
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MIGUEL ÁNGEL MALO
123 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 46
INFORMES Y ESTUDIOS
124 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 46
ANEXO 1: LAS ACTIVIDADES QUE DETERMINAN LA DISCAPACIDAD EN LA
ENCUESTA SOBRE DISCAPACIDADES, DEFICIENCIAS Y ESTADO DE SALUD DE 1999
Las actividades (para personas con 6 y más años) a las que hace mención la definición de discapacidad
de esta encuesta son las siguientes:
? Ver, que incluye las discapacidades para recibir cualquier imagen, para tareas visuales
de conjunto y para tareas visuales de detalle.
? Oír, que incluye las discapacidades para recibir cualquier sonido, para audición de sonidos
fuertes y para escuchar el habla.
? Comunicarse, la cual agrupa a las personas con dificultades graves o importantes para
formular y entender mensajes verbales y no verbales.
? Aprender (en el sentido de adquirir conocimientos a través de instrucciones o de la propia
experiencia), aplicar conocimientos y entender y ejecutar órdenes y tareas.
? Desplazarse, que se refiere a: cambios y mantenimiento de las diversas posiciones del
cuerpo; levantarse, acostarse, permanecer de pie o sentado; y desplazarse dentro del
hogar.
? Utilizar brazos y manos, que incluye: trasladar o transportar objetos no muy pesados;
utilizar utensilios y herramientas; y manipular objetos con manos y dedos.
? Desplazarse fuera del hogar: deambular sin medio de transporte; desplazarse en transportes
públicos; y conducir vehículo propio.
? Cuidarse de sí mismo, que incluye: asearse solo (lavarse y cuidarse de su aspecto); control
de las necesidades y utilizar solo el servicio; vestirse, desvestirse y arreglarse; y
comer y beber.
? Realizar las tareas del hogar, que agrupa: cuidarse de las compras y del control de los
suministros y servicios; cuidarse de las comidas; cuidarse de la limpieza y el planchado
de la ropa; cuidarse de la limpieza y mantenimiento de la casa; cuidarse del bienestar de
los demás miembros de la familia
? Relación con otras personas, que se refiere a personas con graves o importantes dificultades
en las interacciones personales, bien en la familia o fuera de ella (separando las
relaciones de amistad de las que hacen referencia a compañeros, jefes o subordinados).
Para los menores de 6 años se usa una clasificación distinta y que no hace mención de la discapacidad
sino de la limitación, porque existen problemas para detectar las discapacidades
propiamente dichas en esas edades.
Esta información se ha extraído de la Metodología de la Encuesta sobre Discapacidades,
Deficiencias y Estado de Salud de 1999, documento accesible en la página web del Instituto
Nacional de Estadística: http://www.ine.es.
MIGUEL ÁNGEL MALO
125 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 46
ANEXO 2. PENSIONES RELACIONADAS CON LA DISCAPACIDAD EN LOS
REGISTROS DE LA SEGURIDAD SOCIAL
Hay tres grupos:
? Pensiones no contributivas.
? Pensiones de la LISMI (Ley de Integración Social del Minusválido)
El primer grupo comprende pensiones recibidas por trabajadores que, tras un tratamiento
médico, sufren limitaciones permanentes y objetivas que disminuyen su capacidad para trabajar.
Desde noviembre de 1997 estas pensiones pueden ser percibidas únicamente por menores
de 65 años. Por encima de dicha edad se pasa a percibir la pensión de jubilación. Existen
cuatro tipos de invalidez permanente: parcial, total, absoluta y gran invalidez. La clasificación
depende del grado de discapacidad evaluado por un equipo médico de expertos. Sólo las
categorías de invalidez permanente absoluta y gran invalidez son legalmente incompatibles
con tener un empleo. La invalidez permanente total se refiere a una incapacidad para desempeñar
la ocupación actual del trabajador, pero no excluye la posibilidad de trabajar en
otras ocupaciones. Por tanto, esta pensión es compatible con la percepción de salarios. La
invalidez permanente parcial se refiere a limitaciones que afectan al desempeño óptimo del
puesto de trabajo pero afecta a otros puestos. En este caso, la pensión trata de ser sólo un complemento
de ingresos, ya que el equipo médico evalúa que el individuo sólo está parcialmente
afectado en su capacidad para trabajar.
Las pensiones no contributivas son percibidas por personas que no contribuyeron la cantidad
mínima necesaria para percibir un pensión contributiva. Uno de los tipos de pensión no
contributiva es la de invalidez. Los requisitos para ser beneficiario de una pensión no contributiva
de invalidez son:
? Tener entre 18 y 65 años.
? Ser residente en España.
? Estar afectado por un grado de discapacidad igual o superior al 65 por ciento (porcentaje
evaluado por los equipos médicos expertos de la Administración).
? Tener unos ingresos totales inferiores a los de la pensión.
Así pues, la pensión no contributiva de invalidez está sujeta a la demostración del estado de
necesidad (es una pensión means-tested)
Las pensiones de la LISMI son pensiones complementarias creadas por dicha ley en 1982.
Estas pensiones tenían como finalidad atender las necesidades especiales del colectivo tales
como rehabilitación, apoyo de una tercera persona, costes de transporte, etc. Estas pensiones
son compatibles con un empleo y debe demostrarse su necesidad (son means-tested): sólo los
individuos con ingresos totales por debajo del 70 por ciento del salario mínimo puede solicitar
este tipo de pensiones. En diciembre de 1990, la normativa legal de las pensiones LISMI fue
alterada de forma sustancial y muchos de sus beneficiarios fueron transferidos a la pensión
no contributiva de invalidez. Sin embargo, otras personas permanecieron en el antiguo sistema
porque habrían perdido parte de sus ingresos si se les hubiera pasado a la mencionada
pensión. Es este grupo el que aparece hoy en día en las estadísticas que aparecen en las publicaciones
del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales.
Un trabajo actualizado donde se expone la normativa sobre la incapacidad permanente es
Roqueta (2000).
INFORMES Y ESTUDIOS
126 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 46
RESUMEN: En este artículo, se realiza una revisión de los principales aspectos relacionados con la participación
de las personas con discapacidad en el mercado de trabajo español. Se repasan las
definiciones estadísticas de discapacidad, mostrando que el tamaño del colectivo en edad de
trabajar está en torno al 5 por cien de la población. Se presenta información sobre el grado de
participación laboral de este grupo, con lo que se aprecia que está afectado más por un problema
de actividad que de desempleo. Finalmente, se revisan las políticas de mercado de trabajo
que se han venido implementando en los últimos 20 años, destacando el reciente impulso dado
a estas políticas tratando de promover la actividad de las personas con discapacidad como
principal medio de integración social.
