Percepción pública y comunicación eficaz del riesgo

¿Miedos irracionales o preocupaciones legítimas?

David Byrne, Comisario Europeo de Salud y Protección del Consumidor, inauguró una reciente conferencia internacional sobre percepción del riesgo1, organizada por la Comisión, recordando a un político que vino a visitarle y le expresó su grave preocupación sobre los peligros de los alimentos modificados genéticamente (MG). Al final de la reunión, el político encendió un cigarrillo. Este hombre percibía los alimentos MG como una amenaza para la salud, aunque hay pocas o ninguna prueba del riesgo que suponen, pero parecía perfectamente feliz fumando, a pesar de la ingente cantidad de pruebas científicas sobre los peligros del tabaco (el 50 % de los fumadores morirá de una enfermedad relacionada con el tabaco). Byrne resaltaba también otras incoherencias: por ejemplo, muchas personas se muestran muy sensibles a los riesgos asociados con los residuos de plaguicidas en los alimentos, mientras aparentemente no se preocupan de los riesgos que entraña un almacenamiento incorrecto o de otros temas higiénicos básicos.

La posición de las personas frente al riesgo parece, a menudo, incoherente, rehuyendo situaciones de escaso riesgo, mientras aceptan otras de riesgomás elevado

En opinión del Comisario Byrne: "Hay algo que no cuadra. Nuestra respuesta al riesgo parece, a menudo, incoherente, si no completamente irracional. Podemos rehuir situaciones de bajo riesgo, mientras aceptamos otras de riesgo más elevado... De los diversos componentes de la evaluación del riesgo, gestión, análisis, comunicación y percepción, la percepción es quizás la más difícil de comprender y evaluar."2

La comunicación del riesgo en la política de la UE sobre Salud y Protección del ConsumidorDesde mediados de los años 90, el elemento central de la estrategia de comunicación del riesgo de la Comisión Europea ha sido un impulso para mejorar los procesos de evaluación y de gestión del riesgo, a nivel de la UE. Esto ha sido, quizás, más evidente en el área de la seguridad alimentaria. Desde finales de los 90, la potestad reguladora se transfirió desde la DG Agricultura a la DG de Protección del Consumidor y, desde 2003, la responsabilidad de la evaluación del riesgo recae en una Autoridad Europea independiente sobre Seguridad Alimentaria (AESA). Se han nombrado comités científicos asesores de la AESA, mediante una convocatoria pública de candidatos y un riguroso proceso de selección: sus reuniones se transmiten por Internet y la AESA ha recibido el mandato de comunicar con el público sobre el tema del riesgo, independientemente de la Comisión.

La creación de una Autoridad Europea independiente sobre Seguridad Alimentaria y el fortalecimiento de las leyes de la UE sobre seguridad de los alimentos han influido indudablemente sobre la evaluación y la gestión del riesgo

Estas reformas, combinadas con iniciativas para fortalecer las leyes de la UE sobre seguridad de los alimentos han tenido, indudablemente, consecuencias. Por ejemplo, los temores del público sobre la encefalopatía espongiforme bovina (BSE) se han aliviado hasta el punto de que, durante el año 2003, se ha hablado muy poco de la "enfermedad de las vacas locas" o de su variante, la enfermedad de Creutzfeldt-Jakob (ECJ), en los medios de comunicación europeos. Se considera que la Comisión y la UE han respondido bien a la aparición de fiebre aftosa en 2001.3 Un brote de gripe aviar apareció en Holanda y en algunas regiones vecinas de Bélgica y Alemania en 2003, sin que suscitara mucha alarma en el público.

No obstante, la comunicación del riesgo sobre seguridad alimentaria sigue siendo bastante problemática. Pese a las reformas introducidas en la UE, a la adopción de nuevos reglamentos sobre etiquetado y control de organismos modificados genéticamente (OMG) y a la evaluación efectuada por la nueva AESA sobre su primer OMG, el debate sobre la seguridad de los alimentos MG sigue tan acalorado como siempre. A pesar de todas estas reformas y de la opinión positiva de la AESA sobre una variedad de maíz MG4, muchos europeos siguen oponiéndose a que se levante la moratoria de la UE para autorizar el uso de los OMG en Europa, y ello se refleja a nivel político. El 8 de diciembre de 2003 se presentó la última petición de autorización ante un comité regulador de la UE, y sólo 6 de los 15 estados miembros votaron a favor.5 Asimismo, no es difícil que se desencadenen "historias de terror" sobre alimentos en los medios de comunicación. Prueba de ello es el interés en los informes científicos sobre la acrilamida en los alimentos fritos, en 2002, o sobre la semicarbacida en alimentos infantiles, en 2003.

Comprender las percepciones públicas del riesgoEn la conferencia de la Comisión sobre percepción del riesgo1, celebrada los días 4 y 5 de diciembre de 2003, el Comisario Byrne identificó cinco factores que influyen sobre la percepción del riesgo:

Gobierno: ¿Es buena la relación entre el gobierno y las instituciones públicas, y la sociedad en general? ¿Se percibe la gestión del riesgo como transparente? ¿Se percibe como eficaz?

Ciencia: ¿Se considera que la ciencia está aislada de la sociedad o comprometida con ella?

Sociedad: La sociedad civil y las organizaciones no gubernamentales pueden desempeñar un papel esencial para conformar las opiniones del público sobre el riesgo.

Cultura: Los supuestos y los valores culturales pueden influir sobre la percepción del riesgo.

Medios de comunicación: La forma en que se cuente una historia tiene una importancia capital.

Desgraciadamente, en lo que respecta a este último factor, a los medios de comunicación parecen agradarles las historias de terror. Como ejemplo, el Comisario Byrne citó la aparición en 2003 del Síndrome Respiratorio Agudo Grave (SARS, neumonía asiática). Al principio, cuando no se podía excluir la posibilidad de una gran epidemia, el SARS ocupó los titulares en todo el mundo. Cuando se contuvo el brote, los medios perdieron interés en el SARS.

Durante el brote de SARS, la Organización Mundial de la Salud (OMS) y la UE se constituyeron en las principales fuentes de información fiable y autorizada sobre la enfermedad, e informaron de forma serena y transparente: por ejemplo, la Comisión publicó informes diarios de los casos de SARS en Europa, en su página web sobre salud pública. Cuando los informes sobre nuevos casos primero disminuyeron, y después cesaron, los medios de comunicación y el público pudieron aceptar que el brote se había superado. El Comisario Byrne comparó este caso con la crisis de las "vacas locas" (BSE) de finales de los 90 y 2000-2001, cuando los gobiernos emitieron informaciones y recomendaciones (no hay riesgo para la salud humana, no hay casos de BSE en Francia, no hay casos en Alemania) que después tuvieron que rectificar. Perdieron la confianza del público y la incertidumbre resultante aumentó la percepción pública del riesgo.

En contraste con la crisis de las "vacas locas", durante el brote de SARS las autoridades fueron capaces de mantener la confianza del público y se constituyeron en fuente de información fiable y autorizada sobre la enfermedad

Las figuras destacadas de los sectores del gobierno, la ciencia, la alimentación, la sociedad civil y las instituciones académicas, que asistieron a la citada conferencia sobre percepción del riesgo, aportaron muchas otras valiosas opiniones, que tratamos de sintetizar en los párrafos que siguen.

Los expertos y los tecnócratas tienden a considerar la evaluación y la gestión del riesgo como procesos objetivos y racionales; en el mundo real, sin embargo, las cosas son algo diferentes

Los expertos y los tecnócratas tienden a considerar la evaluación y la gestión del riesgo como procesos objetivos y racionales. Se evalúa la probabilidad de que un riesgo se materialice, se considera el peligro probable y se toman decisiones basándose en la evidencia disponible. En el mundo real, sin embargo, las cosas son algo diferentes. La reacción de los ciudadanos y de los políticos ante el riesgo es más compleja y menos objetiva de lo que se podría pensar. El Comisario Byrne dio una serie de ejemplos, que se indican al principio de este artículo. Otro ejemplo podría ser la tendencia a preocuparse más por los riesgos de viajar en avión que por los de viajar en automóvil, aunque, objetivamente, el viaje aéreo es bastante más seguro. O la tendencia a preocuparse más por la proximidad de una antena de telefonía móvil al hogar, que por el riesgo que implica utilizar un teléfono móvil, aunque ello suponga exponerse a una dosis de radiación electromagnética mucho más elevada.

Los estudios sobre la percepción del riesgo han mostrado que las personas perciben el riesgo de modo diferente, dependiendo de que sea voluntario o involuntario o de que aprecien beneficios personales en la asunción del riesgo

Los estudios sobre el proceso de percepción del riesgo nos dan las claves de por qué tenemos tales actitudes, aparentemente irracionales, frente al riesgo. Que el riesgo sea voluntario o involuntario, o que "tengamos algo que ganar" al asumir el riesgo, son dos elementos clave para determinar su grado de aceptación. La gente fuma voluntariamente y, así, está preparada para aceptar, o ignorar, la probabilidad del 50 % de un daño a largo plazo. Mi propio teléfono móvil puede exponerme a ondas electromagnéticas, pero me es muy útil. Por otra parte, el que haya una antena de telefonía móvil próxima a mi casa no me supone un beneficio personal (el teléfono funcionará igual de bien si la antena está en otra calle). Los europeos de hoy, habitantes de las ciudades, están cada vez más alejados de la naturaleza y de la producción de sus alimentos y, por tanto, los riesgos relacionados con los alimentos les parecen, cada vez más, involuntarios: derivan de un proceso en el que no toman parte. La naturaleza involuntaria del riesgo y el hecho de que la mayoría de los consumidores no vean beneficios directos para ellos en la agricultura MG, se citan, con frecuencia, como explicación de la hostilidad de los europeos frente a los alimentos MG.

En el caso de los alimentos modificados genéticamente, los consumidores sienten que no toman parte en su producción, y no aprecian beneficios directos para ellos en la agricultura MG

Estas consideraciones son importantes, pero no nos dan un cuadro completo de la percepción del riesgo. Por ejemplo, entre los riesgos involuntarios asociados con los alimentos, algunos causan mucha más alarma que otros. ¿Por qué los riesgos hipotéticos asociados a los alimentos MG o a la acrilamida causan más alarma, y más preocupación política, que el riesgo, muy real y comprobado, de la salmonela, que mata a unos 200 europeos cada año? Y también hay diferencias entre los países. ¿Por qué la introducción de los alimentos MG, sujeta a una moratoria de facto en Europa, a causa del riesgo percibido, parece originar mucha menos preocupación al otro lado del Atlántico?

En la conferencia sobre percepción del riesgo de diciembre de 2003, se vio de qué modos tan diferentes puede percibirse el riesgo, no sólo entre países, sino también dentro de las poblaciones nacionales. Las principales diferencias se notaron en el nivel de interés de los medios en Europa, sobre distintos problemas de seguridad de los alimentos. Por ejemplo, en 2003, hubo grandes diferencias entre los medios nacionales al informar sobre los riesgos de la semicarbacida en los alimentos infantiles: en unos países fue un tema destacado, mientras en otros prácticamente se ignoró. Tales variaciones en la percepción no están limitadas a los medios y al público: se han dado casos de evaluaciones oficiales del riesgo en diferentes países, que llegan a conclusiones distintas basándose en pruebas similares. Al considerar la percepción pública del riesgo de los alimentos MG, hay diferencias importantes entre los países y dentro de ellos. Aunque el 54 % de los europeos son escépticos sobre los alimentos MG (ven riesgos y no beneficios), un 28 % parece bastante tranquilo respecto a su introducción.6 Considerando más detenidamente las opiniones de los ciudadanos sobre los alimentos MG, se puede observar un nexo de unión entre sus creencias, sus valores y su percepción del riesgo.

La familiaridad con ciertos riesgos puede hacer que se acepten o se ignoren, al igual que las hipótesis culturales sobre sus beneficios o su aceptación social

Los expertos creen que la percepción del riesgo está condicionada por los modelos culturales que los seres humanos utilizan para interpretar lo que les rodea.7 La familiaridad con ciertos riesgos puede hacer que se acepten o se ignoren, al igual que las hipótesis culturales sobre sus beneficios o su aceptación social. Si la gente cree que puede tomar medidas para limitar o evitar un riesgo, es más probable que lo acepte. Recíprocamente, los riesgos que no nos son familiares y que van en contra de nuestros valores parecen más amenazadores. Así, en el caso de los alimentos MG, sus oponentes tienden a valorar la agricultura "natural" y sospechan de las empresas agroindustriales que promueven la tecnología MG. La "evidencia científica" no despejará sus preocupaciones, ya que desconfían instintivamente de quienes producen la ciencia.

Implicaciones para los políticos

Las interacciones entre valores, cultura y percepción del riesgo son complejas y aún no bien comprendidas. La conferencia de diciembre de 2003 no pudo proporcionar recetas detalladas a los políticos para hacerles frente. Aparecieron, sin embargo, algunas pistas.

Muchos oradores subrayaron la importancia del debate público y de la participación del público. La implicación de las organizaciones no gubernamentales y de las agrupaciones de consumidores en el proceso de evaluación y gestión del riesgo contribuye, desde luego, a crear confianza. Igualmente importante es que esta participación pone de relieve algunos aspectos de los valores que han de considerarse juntamente con la ciencia. Como dijo el profesor George Gaskell: "La ciencia hace posibles muchos futuros: pero que sean o no aceptables no es una cuestión científica, sino social y ética".

La evidencia derivada de los estudios sobre la opinión pública acerca de la biotecnología8 sugiere que el debate y el diálogo no harán cambiar sustancialmente las opiniones de la gente sobre determinados riesgos. Por ejemplo, entre algunos de los entrevistados, la desconfianza en los alimentos MG aumentó cuando recibieron más información sobre la ciencia subyacente. Si cambiar las percepciones del público sobre los riesgos mismos es tan difícil, ¿sería más fácil cambiar las percepciones sobre los sistemas de gestión del riesgo? En otras palabras, ¿podría la gente aprender a tolerar ciertos riesgos si tuviera confianza en la eficacia del sistema regulador diseñado para protegerla de esos riesgos? Éstos son temas que deberían explorar los legisladores y los sociólogos.

Conclusión

La comunicación del riesgo en la Europa del siglo XXI será una tarea difícil, no importa lo que hagamos. Reforzar la confianza de los ciudadanos en los procesos de evaluación y de gestión del riesgo facilitará claramente la tarea. Para ello será importante un buen gobierno (hacer que el proceso sea abierto y que parezca que se escuchan las preocupaciones de los ciudadanos) y, desde luego, conseguir buenos resultados en la contención y la gestión de los riesgos. Pero, por buenos que sean el proceso y sus resultados, las evaluaciones oficiales del riesgo estarán siempre abiertas a discusión. Se discutirá, a menudo, sobre la ciencia subyacente y los debates sobre ciencia y riesgo podrán fácilmente ligarse a los debates sobre la ciencia y los valores.

El público es más consciente que nunca de los diferentes puntos de vista que se dan en la ciencia, y de los límites del conocimiento científico. Los ciudadanos y las agrupaciones de la sociedad civil se inclinan, cada vez más, a efectuar sus propias interpretaciones de la evidencia, en lugar de confiar solamente en los expertos del gobierno. También habrá siempre áreas de incertidumbre científica y una buena evaluación del riesgo debe reconocerlas. La importancia que se otorgue a estas áreas de incertidumbre variará según el prisma cultural y de valores a través del cual se miren. Los gestores del riesgo, nacionales y europeos, han de ser conscientes de que, digan lo que digan los científicos, la gente percibe los riesgos de formas muy diferentes. Y de que, en último término, el ser humano actúa basándose en percepciones, más que en hechos.

Palabras clave

incertidumbre, comunicación, riesgo, gobierno

Notas1. La conferencia sobre Percepción del riesgo: la política y el debate público sobre la ciencia, fue organizada por la DG Salud y Protección del Consumidor de la Comisión Europea en Bruselas, los días 4 y 5 de diciembre de 2003. Para más información, véase http://europa.eu.int/comm/food/risk_perception/

2. Discurso del Comisario David Byrne, 4 de diciembre de 2003, SPEECH/03/593, disponible en la página web de la conferencia (véase la referencia 1).

3. Véanse el informe y la resolución adoptada por el Parlamento Europeo en diciembre de 2002, siguiendo las conclusiones del Comité Temporal de Investigación sobre la fiebre aftosa: http://www.europarl.eu.int/committees/fiap_home.htm

4. Véase la nota de prensa de AESA de 4 de diciembre de 2003: La AESA da su opinión sobre el nuevo maíz MG: el NK603 se considera tan seguro como el maíz convencional, disponible en http://www.efsa.eu.int/press_en.html

5. Los estados miembros que votaron a favor de autorizar el maíz transgénico BT-11 fueron Finlandia, Suecia, Irlanda, el Reino Unido, los Países Bajos y España. Seis estados miembros votaron en contra (Grecia, Dinamarca, Francia, Austria, Luxemburgo y Portugal) y tres se abstuvieron (Bélgica, Italia y Alemania). Fuente: Declaración del Sr. Reijo Kemppinen, portavoz de la Comisión Europea, en la conferencia de prensa del mediodía del 8 de diciembre de 2003.

6. Cifras del Eurobarómetro citadas por el profesor George Gaskill durante la conferencia del 4-5 de diciembre de 2003.

7. Presentaciones del Dr. A. Tritscher, de la OMS, y de Anne Sergeant, de la Agencia de Protección Medioambiental de Estados Unidos, en la conferencia del 4-5 de diciembre de 2003.

8. Estudios del Eurobarómetro citados por la Dra. Claire Marris, del Institut National de la Recherche Agronomique, y por el profesor George Gaskill de la London School of Economics, en la conferencia del 4-5 de diciembre de 2003 (referencia 1).

Contactos

Ben Duncan, DG SANCO

Tel.: +32 229 842 97, correo electrónico: benjamin.duncan@cec.eu.int

Dimitris Kyriakou, IPTS

Tel.: +34 95 448 82 98, fax: +34 95 448 83 39,

correo electrónico: dimitris.kyriakou@jrc.es

Sobre el autor

Ben Duncan es experto en medios de comunicación en la DG Sanidad y Protección del Consumidor de la Comisión Europea. Sus temas concretos son la salud pública, los asuntos de los consumidores y la comunicación de las crisis. Antes de incorporarse a la Comisión en 2002, trabajó durante unos 11 años como asesor sobre temas de la UE y los medios, y después en la oficina de Bruselas de la British Medical Association. Desde 2001, es miembro de la Global Virtual Faculty de la Fairleigh Dickinson University, Nueva Jersey.