Pensión de alimentos. Regulación del código civil. Análisis de las consecuencias derivadas de la infracción del artículo 487 del código penal. Responsabilidad patrimonial del estado legislador

AutorDirección del Servicio Jurídico del Estado
Páginas325-337

    Dictamen de la Dirección del Servicio Jurídico del Estado de 14 de febrero de 2000 (ref.: A.G. Justicia 1/00). Ponente: Luciano J. Mas Villarroel.

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Antecedentes

1. Doña M. V. B. G. interpuso querella contra don J. C. T. R. por la presunta comisión de un delito de abandono de familia castigado por el artículo 487 bis del hoy derogado Código Penal de 14 de septiembre de 1973, por impago de prestaciones económicas a un hijo menor de edad de la señora B. G. y del querellado, habido extramatrimonialmente.

2. El Juzgado de Instrucción núm. 8 de Madrid incoó las diligencias previas núm. 2388/93, dictando, el 16 de marzo de 1995, auto en el que acordó el archivo de las actuaciones «por no ser el hecho denunciado constitutivo de infracción penal».

3. Contra el referido auto interpuso la señora B. G. recurso de reforma y subsidiariamente de apelación, acordando el mencionado Juzgado, en auto de 27 de abril de 1995, desestimar el primer recurso y dar curso al segundo. Page 326

4. La Sección Tercera de la Audiencia Provincial de Madrid dictó, el 23 de junio de 1995, auto por el que desestimó el recurso de apelación en razón de que, según se dice en el citado auto, «el supuesto que se debate en el presente recurso no puede tener cabida en el ilícito configurado por el artículo 487 bis del Código Penal, al no tratarse de un incumplimiento derivado de separación legal, divorcio o declaración de nulidad del matrimonio, marco en el que exclusivamente se derivan las consecuencias punitivas que el citado precepto determina, al no existir vínculo matrimonial entre la querellante y el querellado».

5. Contra la resolución reseñada en el apartado anterior interpuso doña M. V. B. G. recurso de amparo, alegando vulneración de los artículos 14 y 24.1 de la Constitución. El citado recurso fue resuelto por la sentencia de la Sala Segunda del Tribunal Constitucional núm. 84/1998, de 20 de abril, en cuyo fallo se contiene el siguiente pronunciamiento: «otorgar parcialmente el amparo solicitado por doña M. V. B. G. y, en consecuencia, declarar que ha sido vulnerado el derecho de su hijo a no ser discriminado por razón de nacimiento».

6. Mediante escrito dirigido al Consejo de Ministros, fechado el 24 de abril de 1999 y registrado de entrada en el Ministerio de la Presidencia ese mismo día, doña M. R. P., actuando en nombre y representación de doña M. V. B. G., formuló reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado legislador por entender que la vulneración del derecho del hijo (menor de edad) de la señora B. G. a no ser discriminado por razón de su nacimiento, apreciada por la sentencia del Tribunal Constitucional reseñada en el apartado anterior y resultante de una norma legal -el art. 487 bis del derogado Código Penal de 1973-, ha causado al aludido menor daños morales y materiales que cuantifica en 20.000.000 de pesetas y 5.000.000 de pesetas, respectivamente.

7. Remitida por el Ministerio de la Presidencia al de Justicia la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por doña M. R. P., el Secretario General Técnico del Departamento mencionado en segundo lugar recaba el informe de la Dirección del Servicio Jurídico del Estado.

Fundamentos jurídicos

I. Para la mejor comprensión de la cuestión planteada conviene señalar, ante todo, que el artículo 7.2 de la Ley Orgánica 3/1989, de 21 de junio, de actualización del Código Penal incorporó al capítulo III del título XII del libro II del Código Penal (CP) de 1973, entonces vigente y actualmente derogado por la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, el artículo 487 bis que castigaba con la pena de arresto mayor y multa de 100.000 a 500.000 pesetas al «que dejare de pagar durante tres meses consecutivos o seis meses no consecutivos cualquier tipo de prestación económica en favor de su cónyuge o de sus hijos, establecida en convenio Page 327 judicialmente aprobado o resolución judicial en los supuestos de separación legal, divorcio o declaración de nulidad del matrimonio».

Como fácilmente se deduce de la norma transcrita, la protección o tutela penal que ella dispensaba tenía por base la existencia de vínculo matrimonial, quedando, por tanto, al margen del tipo penal la falta de pago de prestaciones económicas a los hijos extramatrimoniales. Al haber fracasado por esta razón, ante el Juzgado de Instrucción núm. 8 de Madrid y ante la Audiencia Provincial de Madrid (cfr. antecedentes 2.° a 4.°), la pretensión punitiva deducida por la señora B. G. contra don J. C. T. R. con base en el citado precepto, la referida señora interpuso, con fundamento en la infracción de los artículos 14 y 24.1 de la Constitución en que, a su juicio, incurrían las aludidas resoluciones judiciales, recurso de amparo, siendo precisamente el otorgamiento por el Tribunal Constitucional, en términos estrictamente declarativos, del amparo («... declarar que ha sido vulnerado el derecho de su hijo a no ser discriminado por razón de nacimiento»), no pudiendo anular las resoluciones judiciales impugnadas (por impedirlo el principio de legalidad penal que garantiza el art. 25.1 de la Constitución), lo que, a juicio de la reiterada señora, fundamenta su pretensión de responsabilidad patrimonial del Estado legislador: dado que el Tribunal Constitucional ha apreciado el carácter discriminatorio del artículo 487 bis del CP de 1973 respecto de la filiación extramatrimonial y puesto que, según se dice en la sentencia de aquel Tribunal que resolvió el recurso de amparo, «las resoluciones judiciales únicamente fueron el presupuesto necesario para individualizar ad casum la discriminación producida por el legislador...», la señora B. G. imputa al Estado legislador la responsabilidad por los daños patrimoniales y morales que entiende producidos por la discriminación a que, respecto de la filiación extramatrimonial, daba lugar el artículo 487 bis del CP de 1973.

Fundada, pues, la pretensión indemnizatoria de la señora B. G. en la supuesta responsabilidad del Estado legislador, procede examinar cuál sea el régimen jurídico de dicha responsabilidad.

Según la doctrina del Consejo de Estado (dictámenes 1385/92, de 18 de marzo de 1993; 60/96, de 30 de abril de 1996; y 3399/98, de 12 de noviembre de 1998), la responsabilidad del Estado legislador presenta dos aspectos o facetas. En primer lugar, la responsabilidad del Estado por los perjuicios causados por una ley constitucionalmente legítima, pero de cuya aplicación se siga para el particular un daño de carácter singularizado o individualizado que, por esta razón, es decir, por estar más allá del deber general de soportar las cargas públicas, dicho particular no tiene la obligación de soportarlo, pudiendo, por tanto, pretender que el Estado haga efectiva la correspondiente indemnización compensatoria. En segundo lugar, la responsabilidad del Estado legislador derivada de la aplicación de leyes que fuesen declaradas inconstitucionales y que, durante el período de aplicación previo a la declaración de inconstitucionalidad, hubiesen causado un perjuicio o perjuicios concretos. Page 328

Por lo que se refiere a la primera de las facetas indicadas -responsabilidad del Estado legislador por daños causados por una ley constitucionalmente legítima-, cabe diferenciar dos etapas cuyo límite está constituido por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJ-PAC).

Con anterioridad a dicho texto legal, la jurisprudencia mayoritaria del Tribunal Supremo (así, en las sentencias de 30 de noviembre y 1 de diciembre de 1992 y muchas otras posteriores en las que se enjuició la responsabilidad del Estado por la medida legislativa de adelanto de la edad de jubilación de los funcionarios) rechazó la responsabilidad del Estado por daños causados por leyes constitucionalmente legítimas, al no existir ninguna previsión legal al respecto. Los argumentos utilizados para ello por el Tribunal Supremo eran, esencialmente y expuestos de forma resumida, dos:

1) No obstante garantizar el artículo 9.3 de la Constitución la responsabilidad de los poderes públicos, la norma fundamental contempla la responsabilidad por la actuación de la Administración (art. 106.2) y la responsabilidad por el funcionamiento anormal de la Administración de Justicia (art. 121), omitiendo, en cambio, toda referencia a la responsabilidad por actos legislativos. Por otra parte, si para la responsabilidad patrimonial de la Administración por funcionamiento (normal o anormal) de los servicios públicos, así como para la responsabilidad por funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, la propia Constitución remite a la regulación que establezca la ley, el previo desarrollo legislativo que determine en qué casos procede el reconocimiento de la responsabilidad patrimonial por actos legislativos y qué requisitos son exigibles para ello resultaba no ya necesaria, sino...

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