El pensamiento urbanístico único. La zonificación
| Autor | Igor Yáñez Velasco |
| Cargo | Abogado |
| Páginas | 11-23 |
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Oí decir al prof. GALLEGO ANABITARTE en el año 93 que España es el país con la legislación urbanística más compleja del mundo1, y eso era así cuando apenas existía la legislación estatal y alguna que otra normativa autonómica. Actualmente no hay una, sino diecisiete legislaciones urbanísticas, tantas como Comunidades Autónomas, más la legislación estatal sobre las condiciones básicas del ejercicio del derecho de propiedad, y otras cuestiones aledañas.
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A los abogados que se ocupan de otras áreas del Derecho menos densas (civil, fiscal, etc.), les resulta difícil entender cómo podemos manejarnos en esta selva normativa. En mi opinión, sin embargo, la complejidad es más aparente que real, pues si hacemos abstracción los diversos inventos terminológicos que cada legislador autonómico tiene a bien producir, lo cierto es que las técnicas urbanísticas básicas que utilizan todas las leyes son idénticas.
En este artículo en concreto nos vamos a centrar en una técnica siempre utilizada y nunca puesta en duda: la zonificación o calificación, como suele denominarse en los textos legales.
Hace ya unos cuantos años que en esta misma revista escribí un artículo relativo a los conceptos de uso en la legislación urbanística, básicamente, lo que se analizaba era en qué consistía desde el punto de vista legal (y jurisprudencial) la técnica de la zonificación y calificación2. Sin pretender ser exhaustivo en la definición, calificación es el término legal con el que se designa en nuestro Derecho urbanístico a una técnica urbanística desarrollada a finales del siglo pasado en los Estados Unidos y en Alemania: la zonificación o zonnig. Aunque el origen de dicha técnica es múltiple3, la misma fue acogida con fervor por las escuelas de arquitectura de la primera mitad del siglo pasado, por su carácter funcional, dirigista y racional.
No cabe duda que la recepción de dichas técnicas tuvo un importante matiz ideológico, pues en la primera mitad del siglo XX la técnica de la planificación (teoría y praxis) se hallaba en su punto culminante4, es difícil por tanto no enmarcar la referida técnica con ese pensamiento planificador, racional y... socialista.
En la postguerra (me refiero a la II Guerra Mundial, no a nuestra propia guerra), a pesar de que, como expuso HAYEK5, buenaPage 13 parte del totalitarismo que se había desarrollado (Nacional Socialismo en Alemania y Fascismo en Italia) estaba asociado a un pensamiento «planificador», por medio del cual el Estado dirigía todas las instancias; el hecho de que con anterioridad a la guerra hubiese un importante grupo de intelectuales asociados al pensamiento socialista, y al hecho de que también la socialista Unión Soviética hubiese luchado al lado de las democracias occidentales contra los nazis6, hizo que no pareciese necesario suprimir o, al menos, reducir la idea de la planificación a pesar del daño que había producido a las libertades. Muy al contrario, la postguerra es escenario del auge de la técnica planificadora en toda Europa sin distinción de ideología.
El solar patrio, a pesar de haber sido en buena parte ajeno al principal acontecimiento del siglo pasado (la II Guerra Mundial), no cabe duda que tenía un ideario que se encontraba muy cercano a las tesis del fascismo italiano y, naturalmente, de las técnicas económicas propias del mismo7. Una de las consecuencias de ello, fue la Ley del Suelo de 1956, alabada por todo el mundo (dentro y fuera de España) como un texto encomiable por lo novedoso y «avanzado»8. El avance del texto consistía en generalizar la necesidad de planificación del crecimiento de la ciudad y el estableci-Page 14miento también generalizado de la técnica de la zonificación9 y la reparcelación.
He de reconocer, que siempre que alguien me ha contado la historia del urbanismo o la he leído, me ha dejado un tanto perplejo. Todo el mundo habla las maravillas de la Ley del Suelo de 1956 y, del mismo modo, sin solución de continuidad, todos afirman que fue un absoluto fracaso, pues veinte años después (en 1975, cuando se modificó la Ley10) apenas había planificado un 10% del suelo. La pregunta subsiguiente es, si la Ley era tan buena ¿por qué fracasó?, y aquí ya entramos en que si la misma era demasiado avanzada para su tiempo, que si la chocó frontalmente con la concepción dominical vigente, etc.
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Yo he de reconocer que, como práctico del Derecho, me resulta realmente difícil creer que una buena Ley no funcione, lo que me induce a pensar que quizá la ley no fuera tan buena como se ha venido diciendo, aunque, naturalmente, como no soy un profesor universitario sino un mero practicón del Derecho, probablemente mi opinión carezca de valor, por lo que no quiero entrar en polémicas respecto de esta cuestión. No obstante, y si se me permite una analogía, probablemente improcedente desde un punto de vista canónico, me da la sensación de que la bondad de la Ley derivaba más de su forma que de su fondo, en otras palabras, más del hecho de que había sistematizado una materia que, hasta entonces, se había regulado de forma fragmentaria11, que del hecho de que la regulación fuera acertada. Dicho de otro modo, es como si considerásemos que el derecho de Pandectas era superior al Derecho romano porque éste no estaba sistematizado y aquél sí. Como admirador de IHERING12 no puedo aceptar este postulado, mi opinión es que las normas son buenas si funcionan, aunque estén técnicamente mal construidas -a veces funcionan precisamente por eso-, y si no funcionan es que son malas, por muy bien que estén redactadas técnicamente. En otras palabras, mi opinión es que las normas son medios para obtener fines (el bien común y todo eso), y no se pueden convertir en fines por si mismas.
En lo que aquí interesa, lo fundamental, y es la tesis que aquí se sostiene, es que la Ley del Suelo de 1956 creó una técnica, la zonificación -luego denominada calificación-, de asignación de usos y tipologías pormenorizados, que ha tenido resultados que, en mi humilde opinión, y para decirlo suavemente, no se pueden caracterizar como brillantes. Esta técnica es el núcleo de lo que la legislación urbanística viene entendiendo por «ordenación», pues se traduce en el planeamiento y sus determinaciones, con los planos de «zonificación» -artículo 39.2.A) a) y c), B) y C) b) y artícu-Page 16lo 60.2 ap. Zonificación del Reglamento de Planeamiento Urbanístico-, entendiendo por tal la asignación de usos pormenorizados, y se contiene de una u otra manera en todas las legislaciones que han ido desarrollando las diversas Comunidades Autónomas.
De esta técnica, nos interesa destacar los siguientes rasgos: En primer lugar, la técnica confía en el planificador omnisciente13, esto es, hay alguien que sabe cuál va a ser el desarrollo futuro de la economía y la sociedad y va a prever los espacios en los que se ha de desarrollar el crecimiento de la ciudad y la forma de este crecimiento, estableciéndose cuánto, cuándo y cómo se puede crecer o, simplemente, si se puede crecer o no14.
En segundo lugar, no es ya solo que el planificador omnisciente sepa cuál va a ser el futuro, sino que además, tiene la potestad de cambiar el futuro, pues puede, en su omnisciencia, determinar qué es lo que conviene a los ciudadanos, esto es, que incluso aceptando la premisa precedente, se da al planificador la potestad de modificar cuál va a ser el desarrollo de la ciudad, sociedad, economía, etc15.
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En tercer lugar, no sólo se dota al planificador de la posibilidad de determinar el cuánto, el cuándo y el cómo del desarrollo, sino que se incluyen dentro del cómo, las consideraciones estéticas (la tipología y el aspecto exterior de los edificios), de modo que la diversidad o libertad de elegir queda relegada al más oscuro de los rincones.
En todos los años que llevo en este asunto del urbanismo (unos quince), sólo he oído a dos personas criticar este modo de pensar y actuar: don Alfredo Gallego Anabitarte16, Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Autónoma de Madrid, por consideraciones de libertad en la utilización de la propiedad, y don Ricardo Aroca Hernández-Ros17, Decano del Colegio de Arquitectos de Madrid, por razón de la rigidez que para la creación arquitectónica supone la calificación del suelo. Ambos aspectos de la crítica me parecen...
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