Pensamiento administrativo contemporáneo y función de recursos humanos
| Autor | Óscar Briones Gamarra |
| Páginas | 33-89 |
33
Se inicia el presente estudio con una revisión de las principales líneas segui-
das en la evolución del pensamiento administrativo. En este sentido, partiremos
de la relectura contemporánea del paradigma burocrático para contextualizar
las concepciones dominantes actuales en su aplicación al sector público –Nue-
va Gestión Pública; gobernanza en red; enfoque de la calidad– que sostienen y
siguen justificando los procesos de reforma y modernización administrativa.
Desde un nivel de abstracción máxima hasta el más operativo de los progra-
mas de reforma o modernización, se esclarecerán las tensiones e implicaciones
que dichos modelos y su realización en el plano de las políticas públicas tienen
finalmente en los sistemas de gestión moderna de recursos humanos en el ám-
bito público.
Igualmente, a lo largo de este estudio, se relacionará la incidencia de la tec-
nología en el pensamiento administrativo contemporáneo, y, por extensión, las
implicaciones de estas conexiones con el rendimiento, las actitudes y las aptitu-
des que deben ofrecer los empleados públicos.
La certidumbre en que se desenvolvían las Administraciones Públicas tradi-
cionalmente parece haber dado paso a un entorno incierto y de acentuada ines-
tabilidad. La rapidez de los cambios sociales, económicos y políticos actuales
se ha visto multiplicada por las posibilidades de las nuevas tecnologías. El con-
cepto triunfante parece haber sido el de la adaptación constante en línea con la
idea de la mejora continua sugerida por el enfoque de la calidad3 (Parrado,
1996: 7). En este contexto, las nuevas tecnologías han tenido una importancia
suprema, al ir cambiando gradualmente las formas de relación de las Adminis-
traciones Públicas con los ciudadanos. Este cambio se ha sumado al de la trans-
3 Esta concepción de «mejora continua» está presente en la mayor parte de las herramientas
para la calidad en las organizaciones públicas. En concreto, tanto las normas ISO, como los mo-
delos CAF, EVAM o EFQM presentan continuas referencias a la necesidad de plantear la calidad
como un proceso siempre inacabado o de mejora continua.
CAPÍTULO 1
PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO
CONTEMPORÁNEO Y FUNCIÓN DE RECURSOS
HUMANOS
34
FACTORES DETERMINANTES EN LA CONSTRUCCIÓN DE LA FUNCIÓN DE RECURSOS
HUMANOS AUTONÓMICA: GALICIA 2000-2012
formación de la concepción del ciudadano, que, de mero administrado, ha pa-
sado a ser tratado como un cliente al que satisfacer –o, al menos, intentarlo– en
sus expectativas y demandas siempre cambiantes.
1. IDEOLOGÍAS DE GESTIÓN Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
El objetivo de este apartado introductorio es mostrar que tanto las reformas
como los procesos de modernización son el reflejo, en el ámbito más estricta-
mente administrativo, de un cambio más profundo que afecta a la concepción
misma del sector público y del pensamiento administrativo. En este sentido,
nos situaremos al filo del denominado cambio de paradigma 4 (Aucoin, 1997:
494) con el fin de determinar en qué medida se puede sostener un cambio de
visión de tal entidad que afecte, a la postre, a los requerimientos y al concepto
mismo de la gestión de los empleados públicos.
Dejando atrás los modelos de «Administración Patrimonial» o «Protoburo-
crática», y hasta bien entrado el siglo XX, la Administración Pública tradicional
burocrática venía prestando sus servicios desde una posición de supremacía o
autoridad sobre el administrado, sustentada en la clara asunción de que la Ad-
ministración protegía el interés general frente a los intereses individuales: el
grand commis francés, el burócrata prusiano, el miembro del servicio civil in-
glés, habrían de convertirse en la personificación del interés general (Crozier,
1997).
De esta forma, avanzado el siglo XX, continuaban vigentes las características
de funcionamiento del modelo burocrático descrito5 por Weber (1979), rasgos
que, por otra parte, perviven en el modelo actual: organización jerárquico-auto-
ritaria y consecuente control político de la Administración (Parrado, 1996: 3);
especialización de funciones; delimitación rigurosa de competencias; segui-
miento estricto de procedimientos; estructura competencial basada en normas;
actividad administrativa continua; uso de documentos y comunicación por es-
crito; no propiedad del cargo; adecuado abastecimiento de materiales; o, entre
otras características, procedimientos racionales de disciplina y control.
El modelo burocrático, desde su concepción estructural (Martínez, 1999),
es, así, considerado el más influyente en el pensamiento organizativo contem-
poráneo tanto desde la perspectiva política como técnica (Olmeda, 1999: 276).
Este modelo se basó en el triple principio de homogeneidad, jerarquía y unidad
(Chevalier y Loschak, 1983: 77), legitimado por la emergencia de una raciona-
4 Sobre el cambio de paradigma es muy interesante el «texto alegórico» de Parrado (1996:
1-2), en el que se muestran dichos cambios desde la óptica de un gestor del área sanitaria.
5 Cabe recordar que el modelo burocrático es ideal y no se corresponde a ningún modelo de
Administración Pública que haya existido, a pesar de que Weber se inspirase en el modelo de la
Administración prusiana de principios del siglo XIX para la elaboración de su obra Economía y
Sociedad (1912).
35
PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO CONTEMPORÁNEO Y FUNCIÓN DE RECURSOS HUMANOS
lidad de tipo técnico y legal como principio de gestión de los asuntos públicos.
Como sostiene Nieto (1976), el modelo weberiano vendría presidido por la idea
de dominación racional-legal frente a otras legitimaciones como la carismática
o la dinástica, propias de modelos anteriores: el seguimiento y la cuasi-sacrali-
zación del procedimiento y de las normas implican una nueva línea de legitimi-
dad sostenida sobre la aceptación que el funcionario público hace de las direc-
trices de la organización, ajustadas al procedimiento y a la norma establecida.
Junto a las características apuntadas, podemos enfatizar las de la impersona-
lidad de las funciones y la competencia profesional especializada (Dupuy y
Thoening, 1993: 633): el poder de cada individuo es impersonal y deriva de las
normas que dan fundamento al ordenamiento jerárquico, esto es, al principio de
lealtad al superior (Barnard, 1959; Ramió, 1996: 36); el desempeño de cada
cargo se basa en la preparación especializada de su ocupante y, para eso, los
miembros se seleccionan bajo un principio objetivo de mérito, siendo su víncu-
lo a la organización indefinido.
A las peculiaridades atribuidas al modelo burocrático se añade, en su aplica-
ción al sector público, la de la división entre las tareas políticas y las adminis-
trativas (Arenilla, 1996: 3; Brugué y Subirats, 1997) que hunde sus raíces en la
teoría clásica de separación entre política y Administración propuesta original-
mente por Wilson (1887).
Por otra parte, los autores que más intensamente han profundizado en el
modelo weberiano han sido también sus más cualificados críticos. Destacan en
este punto, primeramente, las aportaciones Merton que incorporó en 1940 un
aporte importante a la evolución del pensamiento administrativo al revitalizar
un estudio más realista (Ramió y Ballart, 1993: 32) de la burocracia, descri-
biendo las múltiples fuerzas dentro de la burocracia que suscitan la disciplina y
orientan a los funcionarios (Olmeda, 1999: 303), así como las disfunciones que
le afectan (Merton, 1960: 203). Entre estas disfunciones, exageradas según
Merton (1960), destacan la rigidez, la obsesión reglamentista, el formalismo y
el corporativismo (Arenilla, 1996: 10) que «distrae» al burócrata del interés
general sustituido por el interés en mantener el estatus u otros intereses de su
grupo de pertenencia.
Dentro de este «revisionismo estructuralista» emerge con fuerza Selznick
(1949), para quien la burocracia no es poco flexible, como en su día señaló
Weber, sino que incluso puede ser descrita como un ente permeable a presiones
internas y externas, y en tal medida como un ente incluso adaptativo y dinámi-
co, llegando a integrar una cierta capacidad de cambio. Gouldner (1955) amplía
esta revisión de Weber afirmando la existencia de distintos modelos de buro-
cracia que se corresponderían con distintos grados de burocratización. A su
vez, estos grados diversos permitirían diferentes grados de libertad o de flexibi-
lidad del modelo organizativo. Los dos autores anteriores, principales investi-
gadores del modelo organizativo de Weber junto a Merton (1960), coinciden
finalmente con la muy cualificada visión de este último en la observación de
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba