Los 7 pecados capitales de los sistemas de evaluación del impacto ambiental latinoamericanos

AutorEduardo Astorga

El desarrollo de la legislación ambiental ìdeliberadaî, y en particular del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, principal instrumento de gestión ambiental preventiva, ha sufrido una serie de errores conceptuales y técnicos, comúnmente compartidos por las legislaciones latinoamericanas, así como por otros sistemas de origen continental.

  1. Errada localización del SEIA dentro del Sistema Nacional Ambiental: En efecto, no se ha comprendido aún a cabalidad que el SEIA es un instrumento de gestión de ìtercer nivelî, que supone una Política Nacional Ambiental previamente diseñada, (primer nivel), así como de normas técnicas, de emisión y calidad adecuadamente desarrolladas.(segundo nivel). Sin este andamiaje jurídico, el SEIA pierde buena parte de sus virtudes.

    Este error es el causante de prácticamente la totalidad conflictos de relevancia ambiental, dado que al SEIA se le piden respuestas que no es capaz de dar, y para las cuales no está diseñado (ej. Política energética, planificación del territorio, etc.). Se trata por tanto de un instrumento para la decisión y no de decisión, lo cual desde un punto de vista institucional y procedimental debe traducirse en la necesaria adscripción del procedimiento ambiental al procedimiento sustantivo.

  2. Desarrollo asimétrico respecto de otros instrumentos de gestión ambiental, sin los cuales pierde buena parte de su eficiencia y eficacia. Tales son por ejemplo, los instrumentos de ordenación del territorio (Planes Reguladores Comunales,Intercomunales, Regionales, etc.), los Planes de Manejo Ambiental por cuencas cuya finalidad es regular el uso y aprovechamiento racional de los recursos renovables; laValoración Ambiental del Territorio estableciéndose a nivel regional y en forma previa al SEIA, el grado de utilidad o aptitud de un ámbito geográfico definido por la autoridad competente, acorde a las características naturales del territorio, cumplimiento de las normas de calidad ambiental, presencia de especies o áreas protegidas, valor paisajístico, establecido a base de su unicidad, escasez, representatividad, endemismo, biodiversidad y estado de conservación.

    Los diagnósticos ambientales de alternativas, que hacen a la esencia de este instrumento, y que desafortunadamente varios modelos no contemplan (caso chileno), requieren necesariamente previas valoraciones en la cual fundar la racionalidad de la decisión.

  3. Exceso de amplitud del ámbito material: Uno de los errores más frecuentes de los modelos latinoamericanos, son los listados o catálogos de proyectos obligados a someterse a SEIA, y que son excesivamente abiertos o extensos, obedeciendo a errado concepto de que este instrumento es capaz de abordar y resolverlo todo. Ejemplos de estas tipologías son: estacionamientos, hospitales, cárceles, sistemas de agua potable, aplicación masiva de productos químicos, etc.). Así mismo, el uso de criterios extra-ambientales, tales como niveles de producción y la incorporación de planes y programas, (evaluación ambiental estratégica) al mismo SEIA, constituyen algunos tipos de confusiones más frecuentes.

  4. Insuficiencia de criterios e indefinición de conceptos:Uno de los rasgos más valiosos del SEIA norteamericano lo constituye el rol de la ciudadanía en el SEIA, y en particular la incorporación como criterio de evaluación, la existencia de una oposición ciudadana relevante, o la generación de un conflicto social significativo, aspecto que no ha sido incorporado desafortunadamente a ninguna legislación latinoamericana.

    En otro ámbito, y a pesar de que América Latina vive y se desarrolla gracias a sus recursos naturales, lo cierto es que el concepto de biodiversidad sigue siendo un ìhermano menorî al momento de la evaluación y calificación de impactos, infravaloración que es preciso resolver adecuadamente a corto plazo.

    Finalmente el exceso de conceptos jurídicos indeterminados, tales como ìcomunidades humanasî, ìproximidadî, ìvalor paisajísticoî, ìriesgoî, etc., constituyen indefiniciones que requieren ser acotadas a fin de establecer un claro límite entre que la necesaria discrecionalidad de la Administración y la arbitrariedad.

  5. La ìutópicaî ventanilla única: La natural y esperable tendencia del derecho administrativo moderno, es al establecimiento de mecanismos que eviten iteraciones administrativas kafkianas para el otorgamiento de los permisos asociados a los proyectos. Sin embargo en nuestros sistemas se han cometido dos errores. El primero, caso del modelo chileno, intentar establecer en forma artificial un catálogo de permisos sectoriales declarándolos como los únicos de relevancia ambiental, y el segundo error peor aún que el anterior, caso de Colombia, establecer un permiso ambiental global que confunde la ventanilla única con la ventanilla única ambiental del Estado.

    En efecto, la ventanilla única ambiental del estado, debe ser entendida como el grado de vinculación absoluto entre la resolución que califica ambientalmente el proyecto sometido al SEIA y cualquier otra autorización, permiso, concesión o pronunciamiento del Estado. El SEIA y la institucionalidad ambiental, no puede ser el instrumento y la autoridad pública que otorgue los certificados de nacimiento a los proyectos.

  6. Participación ciudadana Limitada:Un aspecto no comprendido aún a cabalidad en América Latina, es el rol del SEIA en orden a la generación de la corresponsabilidad social en la toma de decisiones por parte de la Administración, restringiéndose la participación ciudadana -cuando esta existe-, a una etapa más dentro del procedimiento de evaluación, careciendo de mecanismos de participación ex-ante y ex-post, así como de metodologías y criterios de ponderación, lo cual deslegitima el SEIA ante la sociedad civil.Junto con lo anterior la falta de mecanismos de resolución extrajudicial de controversias tales como la mediación, generan una sobrejudicialización, que podría ser evitada por las Universidades en su carácter de árbitros, hoy convertidas en meras consultoras ambientales.

  7. Falta de mecanismos coadyuvantes y fiscalización: La puerta de salida del SEIA requiere de instrumentos que garanticen el fiel cumplimiento de promotor o titular del proyecto de las medidas de mitigación, compensación y restauración a las cueles se encuentra obligado para la ejecución de su proyecto o actividad. Para estos efectos, una modernización de nuestra legislación, debería incorporar desde ya en forma explícita, además de las útiles auditorías independientes, y del efectivo seguimiento y control que debe hacer el Estado en su rol de único fiscalizador,instrumentos tales como seguros ambientales u otras fianzas, así como procedimientos que establezcan mecanismos de control integrado de la contaminación, y un régimen de responsabilidad que apunte en lo fundamental a un carácter objetivo.

    Medio ambiente & Derecho

    Revista eléctronica de derecho ambiental

    Proyecto de Investigación SEC 2001-3160 "Régimen jurídico de los recursos

    naturales"

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