La paulatina superación del carácter revisor y objetivo del proceso administrativo centrado en el control del acto administrativo. La tendencia a su reemplazo por la concepción que parte del vínculo entre pretensión procesal administrativa, garantía jurisdiccional y sentencia. El consecuente abandono del tradicional nexo entre el tipo de «actividad administrativa impugnable» y el contenido de la sentencia
| Autor | Miguel Ángel Torrealba Sánchez |
| Páginas | 37-51 |
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En el estado actual de desarrollo del Derecho Procesal parece estar fuera de discusión el hecho de que todo estudio de la sentencia y de su ejecución está íntimamente vinculado con la pretensión procesal como objeto del proceso, al punto de que bien puede considerarse a ese último como una premisa del primero.
De allí que el primer asunto por abordar en estas páginas, no con el propósito de fijar nuevas pautas —toda vez que la doctrina ya ha dado los pasos necesarios en ese sentido y además porque ello no es el objeto de esta investigación—, sino para dar cuenta del estado de la cuestión en el Derecho Procesal Administrativo iberoamericano, más concretamente a la luz de los instrumentos legales seleccionados para su revisión, no puede ser otro que el del tratamiento de la pretensión procesal administrativo y de sus clases, tanto en lo dogmático como sobre todo en el Derecho positivo19.
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Por lo que se refiere a esa regulación, se hará referencia en los siguientes capítulos de esta investigación.
El asunto se relaciona, además, con la moderna visión gene ral del contencioso-administrativo, que abandona la tradición del paradigma originario francés, surgido como solución de compromiso entre las exigencias del principio de juridicidad20y las conveniencias políticas de sustraer el control de la Admi nistración revolucionaria a unas Cortes Judiciales no proclives al nuevo status quo que va surgiendo del derrocamiento del Antiguo Régimen. Esa superación del primigenio arquetipo, que se ha venido imponiendo a partir de la segunda mitad del pasado siglo, plantea la reinserción del contenciosoadminis trativo dentro de la disciplina del Derecho Procesal, sin desme dro de tomar en cuenta sus peculiaridades, que se originan en la posición y cometidos constitucionales de la Administración pública como servidora y protectora del interés general21.
Para lograr ello, la concepción actual, entre otras cosas, plantea la superación de la noción objetiva y revisora de unos contenciosos, entendidos como
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vías procesales legislativamente prediseñadas y destinadas al control jurisdiccional de las diversas formas de manifestación del actuar administrativo, diseño que obedece, entre otros parámetros, a lo reclamado por el recu rrente, a la manera como se manifiesta la actuación lesiva al particular y al tipo de afectación de derechos e intereses que se verifica en cada caso. Lo primero se mantiene y profundiza en la visión moderna22, los dos últimos pierden importancia, puesto que se parte de la necesidad de tutela jurídica de las partes, no de la forma en que se manifestó el actuar administrativo ni del tipo de legitimación aducido o evidenciado según el caso.
Esa noción tradicional, entonces, es remontada y suplantada23, si se quiere, mediante —entre otras cosas— la adopción de la pretensión procesal, entendida como el acto por el que se reclama frente a persona distinta y ante el juez de una conducta determinada24, o, con más precisión, como el acto de declaración de voluntad mediante la cual un sujeto activo pide un bien de la vida ante un juez frente a un sujeto pasivo25.
Pretensión procesal que en el proceso administrativo deviene entonces administrativa, y es definida como la declaración de voluntad fundada en Derecho, frente a un sujeto pasivo y formulada ante el órgano jurisdiccional, solicitando que se haga algo jurídico, o, más concretamente, la declaración de vo luntad por la cual se solicita del órgano jurisdiccional una ac tuación frente a una persona determinada y distinta del autor de la declaración. Se pide, pues, del órgano jurisdiccional que una persona haga o deje de hacer algo (González Pérez)26. De este modo —se recalca—, la tutela procesal se centra en lo pedido por el actor, en atención al principio de congruencia procesal —aunque este pueda encontrar matices e incluso excepcio nes en el caso del proceso adminis-
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trativo—, lo que determinará entonces el diseño de la correlativa garantía jurisdiccional y, en última instancia, el tipo y contenido de decisión judicial que deba dic tarse en caso de acogerse la pretensión.
Es esa la propuesta planteada por la doctrina procesal administrativa española partiendo de los lineamientos dogmáticos de Guasp, y que fue recogida, al menos parcialmente, en la ley española de 1956, desmarcándose expresamente de la tradicional noción francesa del exceso de poder (nulidad) versus plena jurisdicción (reparación y condena a la Administración)27.
Por consiguiente, ya no se trata de considerar al contencioso como una vía impugnatoria o recursiva, por lo que no habrá un acto que recurrir28, ni siquiera una actividad administrativa impugnable29. De lo que se tratará será de identificar todas y cada una de las manifestaciones del actuar administrativo sus ceptibles de ser objeto de pretensiones procesales administrati vas. Ello, sin menoscabo de que puedan plantearse pretensiones frente a la Administración que no se destinen propiamente a cuestionar la juridicidad de una determinada manifestación administrativa, sino a lograr que se despeje una incertidumbre por necesidades de tutela jurídica, reconociendo una situación jurídica frente a la Administración y, de ser necesario, decla rando sus efectos frente a terceros. O bien a lograr la materiali zación de un título ejecutivo, por citar otro ejemplo.
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Y con esta última afirmación comienza a evidenciarse que, como sostuvimos en precedente oportunidad30basándonos en la doctrina31, con la adopción del instituto de la pretensión procesal en el contencioso-administrativo no se trata simplemente de un cambio terminológico, ya de por sí deseable a los efectos de depurar de equívocos y de precisar los institutos empleados en la disciplina al uso, sino de contribuir a deslastrar a la justicia administrativa de sus originarias insuficiencias. Carencias que, si bien eran comprensibles e incluso justificables en los orígenes del modelo original, en el que cumplieron su cometido, no parecen encontrar razón de ser a estas alturas de desarrollo del Derecho Procesal, por un lado, y de los derechos constitucionales procesales, por el otro.
Y es que la inserción de la pretensión procesal en el contencioso coadyuva, de entrada, con la puesta al día de este último con relación a la visión moderna del proceso, en el cual partici pan partes en una relación jurídica-procesal. Así pues, se va abandonando el modelo de contencioso objetivo y revisor, y sustituyendo por la centralidad de la persona también en el ámbito adjetivo, como premisa y destino de todo el ordenamiento jurí dico, y por tanto, también, del ordenamiento procesal32.
En efecto, al partirse de la pretensión procesal, el proceso y su estudio se está iniciando a partir de lo que pretenden las partes33, del bien de la vida34perseguido a través de la interposición de la demanda35contentiva de la pretensión y mediante la cual se ejerce el derecho de acción36. Deberá entonces el conten cioso instrumentar mecanismos de garantía jurisdiccional a través de
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procesos eficaces e idóneos que permitan el ejercicio del derecho a la tutela jurisdiccional efectiva en un proceso sin dilaciones indebidas. Y, a su vez, esos diseños adjetivos habrán de culminar, caso de acogerse la pretensión planteada o las pretensiones planteadas37, con sentencias que no se limitarán a expulsar o extraer del orde namiento jurídico un acto formal a la usanza —quirúrgica, si se acepta la expresión— del original «recurso por exceso de poder»38.
Y es que cabe recordar que esa limitación en el exceso de poder, como es bien sabido, trajo al modelo francés la necesidad de instrumentar una serie de mecanismos como paliativos frente a sus insuficiencias (v. g. la creación de la «vía de hecho» o las diversas aproximaciones en la teoría de los «actos separables» a los contratos administrativos), y que conllevaron también ciertas dificultades en los ordenamientos que importaron el modelo original dicotómico «exceso de poder-plena jurisdicción»39.
En cambio, al ser suplantado este mediante la adopción de los institutos procesales correspondientes, en este caso por la pretensión, se centra al proceso en su objetivo primordial. Esto es, en la necesidad de tutela jurídica a la persona que la requiere40, a la vez que en la instrumentación de mecanismos idóneos para la aplicación del Derecho Sustantivo frente a su inobservancia espontánea, incluso en contra de la voluntad del titular del correspondiente deber u obligación jurídica, asunto este que se abordará posteriormente.
El modelo que ha venido siendo reemplazado —en mayor o menor medida— en el Derecho Procesal Administrativo iberoamericano, en cambio, partía de una concepción jurídica que parece recordar el dicho de poner las carretas delante de los caballos, al centrarse primero en el establecimiento de una serie de vías o medios procesales, recursos en los términos más empleados incluso en el Derecho positivo (al margen de su impropiedad)41. Vías adjetivas con sus características propias en cuanto a «materia objeto del recur-so» o, más recientemente, «ac tividad administrativa impugnable»,
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legitimación del recurrente, lapsos de caducidad o prescripción, según el caso, cau sales de inadmisibilidad, tramitación de través de procesos plenarios o sumarios, ordinarios o especiales, y modalidades de sentencias (de anulación, de reconocimiento de una situación jurídica individualizada, de mandato de restablecimiento).
Partiendo de tal esquema prefijado, es que luego la persona requerida de tutela judicial habría de desentrañar el diseño legislativo existente (no siempre presidido por la mayor racionalidad, claridad y simplicidad) con el fin de detectar cuál era el medio aplicable a sus requerimientos, cuidándose entonces de encuadrar su pretensión en la casilla correspondiente, so pena de encontrarse con dificultades procesales para el ejercicio de su derecho a la tutela jurisdiccional en alguna de sus fases o...
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