La gestión del patrimonio público y de los servicios públicos. La concesión como sistema (i). Planteamiento general
| Autor | Pedro Rodriguez López |
| Cargo | Doctor en Derecho |
La gestión del patrimonio público y de los servicios públicos. La concesión como sistema (i). Planteamiento general
La concesión tiene un contenido irregular, lo que ha supuesto una enorme discusión doctrinal respecto de la condición de la misma, para determinar si se trata de un contrato o de un acto administativo.
Mas abajo determinaremos la condición de la misma, en lo que se refiere al lado patrimonial, pero en cuanto al contrato de servicio público, estamos ante un claro contrato sometido a las prerrogativas de la Administración.
En el maremagnun legislativo en el que nos encontramos, descubrimos que el concepto de concesión se utiliza en los más diversos aspectos. Así, resumidamente, podemos hablar de:
2.1.- Concesión como instrumento de gestión del dominio público.
2.2.- Concesión como remuneración de la realización de una obra pública que se convierte en dominio público.
2.3.- Concesión de un servicio público.
Las diferentes Administraciones Públicas existentes en nuestro país necesitan de unos medios materiales para la consecución de los objetivos que la sociedad demanda de ellas y para que el ejercicio de las competencias que el ordenamiento jurídico les otorga como supremas representantes del interés general. Por consiguiente, como cualquier otro actor jurídico que se desenvuelve en el escenario del ordenamiento, las Administraciones Públicas están dotadas de personalidad jurídica y plena capacidad de obrar para el cumplimiento de sus fines. Esta capacidad de obrar alcanza la adquisición, utilización, protección y enajenación de los medios materiales necesarios para el desarrollo de su actividad como elemento esencial que favorece y facilita su actuación1.
La CE impone a la Administración pública una serie de deberes, como son la obligación de actuar con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho con objetividad e imparcialidad en toda acción administrativa (art.103 CE). Estos deberes no son más que una concreción de determinados principios y derechos fundamentales plasmados constitucionalmente en diversos artículos.
Así, encontramos el deber de la Administración de promover las condiciones para que la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivos, el de no actuar arbitrariamente (art. 9 CE); el principio de igualdad (arts. 14 y 23); el respeto a los derechos y libertades (art. 53 CE); y el control judicial de la legalidad y del fin de la actuación administrativa (art. 106 CE)2. Así las cosas, las Administraciones Públicas en general, y la Administración General del Estado en particular, no son instituciones privadas y, por consiguiente, su actuación general no puede explicarse en meros términos de eficiencia económica
El concepto de patrimonio, en su tradicional significado en el ámbito civil, posee una doble funcionalidad designativa, en primer lugar, como vocablo que alude sintéticamente al conjunto de las titularidades activas y pasivas de contenido económico que pertenecen a una persona; y una funcionalidad delimitativa, al precisar el conjunto de bienes de una persona afectos unitariamente a responder de modo total de sus deudas (art.1911 CC).
Nuestra norma distingue de forma clara el patrimonio de las Administraciones Públicas del patrimonio del Estado. Dicho hecho trae su causa en el carácter de básico de parte de la norma objeto de análisis, así como a su extensión de su ámbito de aplicación a otras Administraciones Públicas distintas a la Administración General del Estado.
No obstante, la distinción parece que puede basarse en la adscripción concreta de los bienes, ya que los adscritos directamente a las Administraciones Públicas tienen la consideración de patrimonio de las mismas, mientras que los adscritos a los organismos públicos que se encuentren en relación de dependencia o vinculación con dichas Administraciones Públicas tienen la consideración de Patrimonio del Estado.
El patrimonio de las Administraciones públicas está constituido por el conjunto de sus bienes y derechos, cualquiera que sea su naturaleza y el título de su adquisición o aquel en virtud del cual les hayan sido atribuidos (art. 3.1 LPAP).
Del tenor literal de este precepto se desprenden dos apreciaciones: de una parte, la LPAP, al regular el ámbito objetivo de regulación, se aparta de lo establecido por la LPE, considerando integrado en el patrimonio de las Administraciones Públicas "el conjunto de sus bienes y derechos, cualquiera que sea su naturaleza". De este modo, se inclina por considerar que los bienes demaniales se encuentran incardinados dentro del patrimonio de las Administraciones Públicas. Esta novedad se pone de relieve en la propia Exposición de motivos de la Ley, cuando indica que "el patrimonio público pasa así a definirse como un conjunto de bienes y derechos que pueden estar sujetos a un doble régimen: de carácter jurídico público, los bienes y derechos demaniales, y de carácter jurídico privado, los patrimoniales". Con ello se persigue el objetivo de arbitrar un tratamiento conjunto de ambos tipos de bienes a determinados efectos de regulación. Esta primera novedad da lugar a que en el texto de la Ley se recoja una regulación completa del régimen jurídico de todos los bienes públicos, destacando los elementos de gestión comunes a ambas categorías, en la línea de lo que ya anticipara el vigente Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de 13 de junio de 19861 y las Leyes de Patrimonio de las Comunidades Autónoma. Pero además, la LPAP introduce una novedad de más relieve, en línea con lo que hace ya unos años apuntara el profesor DÍEZ-PlCAZO4.
A juicio de este autor, la propiedad no es el único objeto posible del demanio.
Si el patrimonio privado del Estado ha estado formado por todo tipo de bienes y derechos patrimoniales, no se entiende que en el dominio público sólo pueda haber derechos de propiedad o, en otras palabras, que consista únicamente en una titularidad administrativa sobre las cosas de naturaleza plena, directa y erga omnes, del mismo modo que la propiedad privada. Adviértase, en este sentido, que el CC, al referirse a los bienes inmuebles en el art. 334, incluye en esa categoría a las concesiones administrativas de obras públicas y las servidumbres y demás derechos reales sobre bienes inmuebles (número 10). Este precepto, puesto en relación con el art. 338 y siguientes de dicho CC, nos permite concluir que "nuestro Derecho no prohibe que los derechos reales limitados sobre bienes inmuebles puedan ser demaniales 5.
No obstante, no se entenderán incluidos en el patrimonio de las Administraciones públicas el dinero, los valores, los créditos y los demás recursos financieros de su hacienda ni, en el caso de las entidades públicas empresariales y entidades análogas dependientes de las comunidades autónomas o corporaciones locales, los recursos que constituyen su tesorería (art. 3.2 LPAP).
El CC distingue en bienes de dominio público y bienes de propiedad privada. Así, en su art. 338 no atiende con esta división a la naturaleza de las cosas, ya que una misma puede ser en unos casos de dominio público y en otros de dominio privado, como más tarde podremos observar. Son cosas de dominio público las que perteneciendo al Estado o entidades públicas están destinadas al uso o al servicio público. Por uso público ha de entenderse el aprovechamiento general (caso de los caminos, canales, ríos, playas, etc.) y por servicio público, la afectación al ejercicio de funciones estatales, provinciales, municipales, etc. (escuelas, lonjas, mataderos, Casas Consistoriales, cuarteles, por ejemplo)6.
Así las cosas, establecido un ámbito subjetivo más reducido que la LPE, la LPAP vuelve a la...
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