STS, 7 de Junio de 2006

En el proceso contencioso-administrativo número 67/2001, la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia de fecha 18 de junio de 2003 , cuya parte dispositiva dice literalmente: «

FALLAMOS: En atención a lo expuesto, la Sala ha decidido:

DECLARAR INADMISIBLE el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador D. JUAN CARLOS ESTEVEZ FERNÁNDEZ-NOVOA en nombre y representación de la ASOCIACIÓN PROVINCIAL DE EMPRESAS ESTIBADORAS DEL PUERTO DE SANTA CRUZ DE TENERIFE contra la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 14 de Junio de 1.995 y demás actos a que se contrae este recurso.

No haber lugar a la imposición de una especial condena en costas.».

Contra la referida sentencia preparó la representación procesal de la ASOCIACIÓN DE EMPRESAS ESTIBADORAS DEL PUERTO DE SANTA CRUZ DE TENERIFE recurso de casación, que la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, tuvo por preparado mediante providencia de fecha 1 de septiembre de 2003 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la representación procesal de la Asociación recurrente, compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y, con fecha 9 de octubre de 2003, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, concluyó con el siguiente SUPLICO: «Que tenga por presentado este escrito con sus copias; por comparecido al Procurador que suscribe y por personado en nombre de la ASOCIACIÓN DE EMPRESAS ESTIBADORAS DEL PUERTO DE SANTA CRUZ DE TENERIFE; por formalizado, en tiempo y forma, el recurso preparado en su día contra la sentencia de la Audiencia Nacional, de fecha 18 de junio de 2003 , y, previos los trámites legales oportunos, dicte sentencia casando la recurrida y dictando en su lugar nueva sentencia ajustada a derecho de acuerdo con los motivos esgrimidos en este escrito por la que declarando la admisibilidad del recurso deducido en la instancia, y entrando en el estudio de fondo, estime en todos sus extremos el recurso contencioso-administrativo de acuerdo con la demanda formulada, con imposición de costas a la Administración demandada-recurrida. Por Otrosí solicita la celebración de vista.».

La Sala, por providencia de 5 de abril de 2005, admitió el recurso de casación.

Por providencia de la Sala de fecha 9 de mayo de 2005 se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO) a fin de que, en el plazo de treinta días, pudiera oponerse al recurso, lo que efectuó en escrito presentado el día 15 de junio de 2005, en el que expuesto los razonamientos que creyó oportunos y concluyó con el siguiente SUPLICO: «Que teniendo por presentado este escrito, con sus copias, se sirva admitirlo; tenga por cumplimentada la resolución a la que corresponde y por formalizada la oposición de la Administración del Estado al presente recurso y, previa la tramitación que proceda, acuerde no haber lugar al mismo, desestimándolo e imponiendo las costas causadas a la recurrente conforme a lo previsto en la LJ.».

Por providencia de fecha 30 de enero de 2006, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, y se señaló este recurso para votación y fallo el día 31 de mayo de 2006, fecha en que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, Magistrado de Sala

Sobre el objeto del recurso de casación.

Constituye el objeto de este recurso de casación la sentencia dictada por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 18 de junio de 2003 , que declaró inadmisible el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la ASOCIACIÓN DE EMPRESAS ESTIBADORAS DEL PUERTO DE SANTA CRUZ DE TENERIFE, contra la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 15 de junio de 1995, por la que se dispone la incorporación en el Patrimonio del Estado de varios inmuebles procedentes del patrimonio del extinguido Organismo Autónomo "Organización de Trabajos Portuarios" localizados en Santa Cruz de Tenerife, y contra otros acuerdos dictados en ejecución de esta resolución, con base en la aplicación del artículo 69 b) d la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa , por falta de legitimación de la recurrente.

Sobre la fundamentación de la sentencia recurrida.

Con el objeto de delimitar adecuadamente el debate casacional y precisar el thema decidendi, procede transcribir los razonamientos jurídicos de la sentencia recurrida, en el extremo que concierne al examen de la alegación de inadmisión formulada por el Abogado del Estado en el escrito de contestación a la demanda, por falta de legitimación activa de la Asociación recurrente, cuya concurrencia se estima, al apreciar que carece de «interés legítimo y directo» en relación a las pretensiones deducidas en el escrito de demanda de que se declare la nulidad de la referida Orden ministerial y los demás actos subsiguientes dictados en su ejecución y se declare la obligación de la Administración del Estado de aportar a la Sociedad Estatal de Estiba y Desestiba de Santa Cruz de Tenerife los inmuebles pertenecientes al extinguido Organismo Autónomo "Organización de Trabajos Portuarios", y se condene al abono de los daños y perjuicios causados por las referidas resoluciones, según se refiere en el fundamento jurídico tercero, en los siguientes términos:

La adecuada resolución de la cuestión debatida exige precisar: A) La Orden Ministerial de 14 de Junio de 1.995 , ordena la incorporación al patrimonio del Estado de las fincas urbanas pertenecientes hasta entonces a la extinta Organización de Trabajos Portuarios de Santa Cruz de Tenerife; B) La Sociedad Estatal de Estiba y Desestiba del Puerto de Santa Cruz de Tenerife, S.A., se constituye el 20 de Abril de 1.987, en cumplimiento del Art. 7.1 del Real Decreto-Ley de 27 de Mayo de 1.986 , con un capital social de 49 millones de pesetas, de las que 25.000 son suscritas por el Estado y el resto por las empresas integradas en la empresa estatal. En el momento de la constitución, no existió ninguna oposición al hecho de que fuera tan exigua la participación estatal. Tampoco la Autoridad Portuaria de Tenerife mostró oposición el 31 de Marzo de 1.993, en el Acta de entrega de las participaciones en el capital de sociedad ostentado por el Estado de la Sociedad de Estiba y Desestiba del Puerto de Santa Cruz de Tenerife; C) Aún cuando la recurrente señala, que el Abogado del Estado mezcla las consideraciones que cabría hacer en otro pleito, lo cierto es, que atendida la actuación de la Autoridad Portuaria y de la Sociedad Estatal, no acierta a verse cual es el interés legítimo y directo que ostenta la Asociación actora, en relación a los concretos pedimentos que formula en este recurso en relación a la Orden impugnada y subsiguientes actos de adjudicación y afectación derivados de la misma.

Si la Orden de 14 de Junio de 1.995 , disponiendo la incorporación al Patrimonio del Estado de dos inmuebles que pertenecían a la Organización de Trabajos Portuarios, era contraria al Real Decreto- Ley de 1.986, por cuanto tenían que haber sido incorporados a la Sociedad Estatal de Estiba y Desestiba, a ésta correspondía haberles reclamado en el momento de su constitución, lo que no hizo y pareció aquietarse al aceptar que el Estado sólo aportara 25.000 pesetas, como hizo posteriormente la Autoridad Portuaria de Santa Cruz de Tenerife.

Sin perjuicio de las acciones que ambas pueden ejercitar y por muy amplio que sea el alcance del concepto de legitimación que quiera darse, a efectos de una tutela judicial, lo cierto es que la actora no justifica en que basó su legitimación, no haciendo ninguna mención al respecto en su escrito de Conclusiones, pese a que el Abogado del Estado alega su falta de legitimación en la Contestación a la demanda, como causa de inadmisibilidad del recurso.

Del examen de los Estatutos de la actora y en concreto de sus genéricos objetivos previstos en el Art. 3, no acierta a verse la legitimación, traducida en el interés legítimo, a que se refiere el Art. 19 a) de la Ley Jurisdiccional , ni en cuanto a la anulación de los actos administrativos que se pretenden, ni en cuanto a los perjuicios, que la propia actora considera ocasionados no a ella, sino a la Sociedad Estatal de Estiba y Desestiba del Puerto de Santa Cruz de Tenerife, a quien correspondería acreditar tales extremos, sobre los reales perjuicios causados, no siendo suficiente para determinar su legitimación la alegación que efectúa en la demanda de que las Empresas estibadoras deben necesariamente integrarse en las Sociedades estatales, pues la Asociación recurrente tiene una personalidad jurídica propia distinta de las Empresas estibadoras. Procede por ello declarar la inadmisibilidad del recurso con base en el Art. 69 b) de la L.J.C.A ., por falta de legitimación de la recurrente.

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Sobre el planteamiento del recurso de casación.

El recurso de casación interpuesto por la ASOCIACIÓN DE EMPRESAS ESTIBADORAS DEL PUERTO DE SANTA CRUZ DE TENERIFE se articula en la exposición de tres motivos de casación, fundados todos ellos al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa .

En la formulación del primer motivo de casación por infracción de los artículos 69 b) y 19.1 a) y b) d la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa y del artículo 24 de la Constitución , se denuncia que la sentencia recurrida incurre en error jurídico al no apreciar la legitimación activa de la Asociación recurrente que se justifica por las facultades y funciones que le asignan los Estatutos constituyentes en defensa de los intereses de las empresas asociadas para promover ante la Administración las reclamaciones de sus asociados, al tener interés legítimo para ser parte demandante y mantener la acción ejercitada en el proceso de instancia, concerniente a reclamar, en su calidad de accionista partícipe en la Sociedad Estatal de Estiba y Desestiba del Puerto de Santa Cruz de Tenerife, la incorporación del patrimonio del antiguo Organismo de Trabajos Portuarios, según lo dispuesto en el Real Decreto-Ley 2/1986, de 23 de mayo , sobre el servicio público de estiba y desestiba de buques.

En el segundo motivo de casación, se imputa a la sentencia recurrida la infracción del artículo 7.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y del artículo 24.1 de la Constitución , al no proteger, adecuadamente, los derechos e intereses legítimos individuales y colectivos que promueve la Asociación recurrente al no reconocer su legitimación.

En el tercer motivo de casación, por infracción de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate, se reprocha a la Sala de instancia contradecir la jurisprudencia de esta Sala y la doctrina del Tribunal Constitucional dictada en relación con los requisitos exigidos para apreciar la legitimación activa para ser parte en un proceso contencioso-administrativo y la más concreta en relación con la posición procesal de las Asociaciones para defender los derechos de sus asociados o componentes.

Sobre la improsperabilidad del primero, segundo y tercero motivos de casación.

Los motivos de casación primero, segundo y tercero, que por su íntima conexión deben ser examinados conjuntamente, no pueden ser acogidos, al apreciarse que la Sala de instancia, al declarar la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Asociación recurrente por carecer de interés legítimo, ha realizado una aplicación razonable y no arbitraria, que se revela no contraria al principio pro actione, ni resulta excesivamente rigorista o desproporcionada, del presupuesto procesal de la legitimación, conforme a lo dispuesto en el artículo 19.1 a) y b) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa , acorde con la doctrina de esta Sala del Tribunal Supremo y con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, y que no infringe el derecho a la tutela judicial efectiva, en su proyección en el reconocimiento del derecho de acceso a los recursos judiciales que garantiza el artículo 24 de la Constitución .

La legitimación de la parte actora, que se subordina en la dicción del artículo 19.1 a) de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa a ostentar un derecho o interés legítimo, que le faculta para acceder al proceso en demanda de protección de los derechos e intereses legítimos sin sufrir indefensión, en el proceso contencioso-administrativo, desde la perspectiva subjetiva, constituye esencialmente un instrumento orientado a satisfacer el restablecimiento de la lesión jurídica que ha sufrido el particular en sus derechos e intereses legítimos por la actuación de la Administración, cuyo presupuesto aplicativo no concurre en este supuesto en que la ASOCIACIÓN DE EMPRESAS ESTIBADORAS DEL PUERTO DE SANTA CRUZ DE TENERIFE, promueve la salvaguarda de derechos de los que no es titular al corresponder en su caso, la acción procesal a la Sociedad Estatal de Estiba y Desestiba del Puerto de Santa Cruz de Tenerife, que es la Entidad que resultaría beneficiaria de estimarse las pretensiones deducidas en este proceso jurisdiccional.

Debe recordarse a estos efectos, que la legitimación, que constituye un presupuesto inexcusable del proceso, según se deduce de la doctrina de esta Sala ( STS de 14 de octubre de 2003 [R 56/2000], de 7 de noviembre de 2005 [R 64/2003], de 13 de diciembre de 2005 [R 120/2004] y de 31 de mayo de 2006 [R 38/2004 ]), así como de la jurisprudencia constitucional (STC 65/94 ), implica, en el proceso contencioso-administrativo, la existencia de una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión deducida en el recurso contencioso-administrativo, en referencia a un interés en sentido propio, identificado y específico, de tal forma que la anulación del acto o la disposición impugnados produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto (SSTC 105/1995, de 3 de julio, F. 2; 122/1998, de 15 de junio, F. 4 y 1/2000, de 17 de enero , F. 4).

El concepto de interés legítimo, base de la legitimación procesal a que alude el artículo 19 de la Ley jurisdiccional contencioso-administrativa , que debe interpretarse a la luz del principio pro actione que tutela el artículo 24 de la Constitución (STC 45/2004, de 23 de marzo ), equivale a la titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión y que se materializaría de prosperar ésta.

Sabido es que este Tribunal Supremo reiteradamente ha declarado, según se refiere en las sentencias de 7 de abril de 2005 (RC 5572/2002 ) con cita de las sentencias de 29 de octubre de 1986, 18 de junio de 1997 y de 22 de noviembre de 2001 (RC 2134/1999 ), «que el concepto de legitimación encierra un doble significado: la llamada legitimación «ad processum» y la legitimación «ad causam». Consiste la primera en la facultad de promover la actividad del órgano decisorio, es decir, la aptitud genérica de ser parte en cualquier proceso, lo que «es lo mismo que capacidad jurídica o personalidad, porque toda persona, por el hecho de serlo, es titular de derechos y obligaciones y puede verse en necesidad de defenderlos».

Pero distinta de la anterior es la legitimación «ad causam» que, de forma más concreta, se refiere a la aptitud para ser parte en un proceso determinado, lo que significa que depende de la pretensión procesal que ejercite el actor o, como dice la sentencia antes citada, consiste en la legitimación propiamente dicha e «implica una relación especial entre una persona y una situación jurídica en litigio, por virtud de la cual es esa persona la que según la Ley debe actuar como actor o demandado en ese pleito»; añadiendo la doctrina científica que «esta idoneidad específica se deriva del problema de fondo a discutir en el proceso; es, por tanto, aquel problema procesal más ligado con el Derecho material, habiéndose llegado a considerar una cuestión de fondo y no meramente procesal». Y es, precisamente, el Tribunal Constitucional quien en el Fundamento Jurídico 5º de su sentencia de 11 de noviembre de 1991 , ha dicho que «la legitimación [se refiere a la legitimación ad causam], en puridad, no constituye excepción o presupuesto procesal alguno que pudiera condicionar la admisibilidad de la demanda o la validez del proceso». Antes bien, es un requisito de la fundamentación de la pretensión y, en cuanto tal, pertenece al fondo del asunto.».

La falta de legitimación de la Asociación recurrente para entablar la acción ante los Tribunales de lo Contencioso-Administrativo con el objeto de que se enjuicie la legalidad de la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 15 de junio de 1995 y de las resoluciones dictadas en su ejecución, se desprende del contenido de las pretensiones deducidas en el escrito de demanda, al pretender la tutela de derechos e intereses legítimos cuya titularidad corresponde a la Sociedad Estatal de Estiba y Desestiba del Puerto de Santa Cruz de Tenerife, en cuanto que por mandato legal, en virtud de lo dispuesto en la Disposición Transitoria Primera del Real Decreto-Ley 2/1986, de 23 de mayo , tiene reconocido el derecho a suceder en el patrimonio del extinguido Organismo Autónomo Organización de Trabajos Portuarios, que se materializa mediante la aportación por el Estado del patrimonio neto resultante a la referida Sociedad.

La invocación de la legitimación corporativa a que alude el artículo 19.1 b) de la Ley jurisdiccional contencioso-administrativa , tampoco puede amparar la válida constitución de la Asociación recurrente en este proceso, porque la defensa de derechos e intereses que asume en representación de las empresas de estiba y desestiba del puerto de Santa Cruz de Tenerife asociadas, no le permite sustituir a éstas cuando no gozan de legitimación activa para entablar este recurso contencioso-administrativo, al no apreciarse la concurrencia de un vínculo especial y concreto entre las empresas y el objeto del recurso contencioso-administrativo, del que se derive directamente la obtención de un beneficio de contenido patrimonial o la desaparición de un perjuicio.

La conclusión jurídica que alcanza la Sala de instancia al negar la legitimación a la Asociación recurrente y declarar la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, es conforme al derecho de acceso a los recursos, que comporta, según se desprende de la doctrina del Tribunal Constitucional expuesta en las sentencias 30/2004, de 4 de marzo, 74/2005, de 4 de abril, y 279/2005, de 7 de noviembre , como contenido esencial primario, el de obtener de los órganos jurisdiccionales integrantes del Poder Judicial una resolución razonada y fundada en derecho sobre el fondo de las pretensiones oportunamente deducidas por las partes, imponiendo al juez, para garantizar la aplicación expansiva de este derecho fundamental, una interpretación razonable y no arbitraria de los presupuestos y cláusulas procesales que no suponga una aplicación rigorista, excesivamente formal o desproporcionada en relación con los fines que preserva el proceso, de modo que la declaración de inadmisión sólo puede fundarse en la concurrencia de un óbice fundado en un precepto expreso de la ley, que a su vez sea respetuoso con el contenido esencial del derecho fundamental, adoptada con observancia de estos fundamentos hermenéuticos constitucionales.

Y el criterio de la Sala de instancia se revela, asimismo, acorde con el derecho a un proceso equitativo, que garantiza el artículo 6.1 del Convenio Europeo de Derechos Humanos , que constituye para los órganos judiciales una fuente interpretativa prevalente del derecho a la tutela judicial efectiva de conformidad con el artículo 10.2 de la Constitución , y que exige que no se interpreten de forma rigorista los preceptos de la ley reguladora de la jurisdicción contencioso- administrativa que disciplinan las causas de inadmisión de los recursos, y que se respete el principio de proporcionalidad entre las limitaciones impuestas al derecho de acceso a un tribunal para que examine el recurso y las consecuencias de su aplicación. (Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 9 de noviembre de 2004 . Caso Sáez Maeso contra España).

En consecuencia, procede, al desestimarse los motivos de casación articulados, declarar que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la ASOCIACIÓN DE EMPRESAS ESTIBADORAS DEL PUERTO DE SANTA CRUZ DE TENERIFE, contra la sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 18 de junio de 2003, dictada en el recurso contencioso-administrativo 67/2001 .

Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa , procede imponer las costas procesales causadas en el presente recurso a la parte recurrente.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

Que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por la ASOCIACIÓN DE EMPRESAS ESTIBADORAS DEL PUERTO DE SANTA CRUZ DE TENERIFE contra la sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de fecha 18 de junio de 2003, dictada en el procedimiento contencioso-administrativo 67/2001. Segundo.- Procede efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso contencioso-administrativo a la parte recurrente.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos .- Fernando Ledesma Bartret.- Óscar González González.- Francisco Trujillo Mamely.- Eduardo Espín Templado.- José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. JOSÉ MANUEL BANDRÉS SÁNCHEZ-CRUZAT, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico. Alfonso Llamas Soubrier.- Firmado.