Los Presupuestos Participativos en España: un nuevo balance. Participatory budgeting in Spain: a new balance
| Autor | Carmen Pineda Nebot |
| Cargo | Consultora de Administraciones Públicas |
| Páginas | 279-301 |
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En 2004 publiqué un artículo "Los Presupuestos Participativos en España: un balance provisional" en el que finalizaba señalando que: "La juventud de las experiencias españolas, la mayor parte de ellas no han aprobado todavía su primer presupuesto con la participación de los ciudadanos, impide realizar una valoración más amplia. Es necesario el paso del tiempo para que las experiencias consigan consolidarse".
Hoy cuando la experiencia de la ciudad de Porto Alegre (Brasil), la gran referencia internacional de esta metodología, ya tiene más de veinte años y las experiencias españolas van camino de cumplir diez años creo que ha llegado el momento de realizar un balance de su funcionamiento.
El artículo lo he dividido en cuatro apartados. En primer lugar, repasaré algunas cuestiones generales sobre el presupuesto participativo, para en un segundo bloque referirme en concreto a la situación en España. En el tercero punto trataré las dificultades y retos a los que se enfrentan las experiencias españolas. Finalizando con un balance a modo de conclusión.
El aumento en los últimos años del número de experiencias con la denominación de Presupuesto Participativo en todo el mundo1, con características y objetivos muy distintos debido a las diferencias políticas, económicas, culturales y sociales de los países donde se llevan a cabo, su defensa por partidos y gobiernos de diferentes ideologías y por organizaciones no-gubernamentales e instituciones multilaterales de desarrollo y financiación han hecho necesaria una reflexión seria y profunda sobre los elementos que conforman el Presupuesto Participativo.
Qué experiencias pueden ser consideradas Presupuesto Participativo y cuáles no, es una de las preguntas clave que se comienzan a plantear los investigadores que trabajan sobre estos temas (Ganuza, 2007; Navarro, 2008; Sintomer, Herzberg y Rõcke, 2008; Ganuza y Gómez, 2008; Pineda y Pires, 2008a). Aunque la mayoría de estos intentos de clasificación o tipología se apoyan fundamentalmente en los procedimientos que utilizan las distintas experiencias para desarrollarse (Ganuza,
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20072; Sintomer, Herzberg y Rõcke, 20083) o en el rendimiento movilizador (Navarro, 2008) olvidando siempre un aspecto muy importante: el presupuestario (Pineda y Pires, 2008a). Es necesario, por tanto, que tanto en las investigaciones que se realicen como en las prácticas que se lleven a cabo exista una compensación entre los dos términos de la experiencia Presupuestos Participativos: la participación de los ciudadanos y el objeto de esa participación, el presupuesto público.
Pero, a pesar del éxito, el Presupuesto Participativo se enfrenta a innumerables obstáculos que dificultan enormemente la sostenibilidad (Fernández y Pineda, 2010; Fedozzi y Furtado, 2009) de las experiencias iniciadas4. Hasta una de las más antiguas, la de Porto Alegre, pasa hoy por una fase en la que se cuestiona su continuidad. El cambio de procedimientos, la redefinición de papeles, la alteración de la lógica de los procesos deliberativos y otras innovaciones que suelen ocurrir de acuerdo con la correlación de fuerzas predominante en cada coyuntura, lleva a que los grupos que pierden la hegemonía en el Presupuesto Participativo pasen a negar su existencia y los que consiguen el poder a realizar cambios que desvirtúan su identidad (Baierle, 2009). En esa lucha por el predominio de modelos específicos e históricamente determinados de Presupuesto Participativo, comienzan a colisionar diferentes definiciones de la metodología que terminan confundiendo a los interesados en la emergencia de nuevas experiencias y que pueden convertirse en un obstáculo insalvable para el progreso del Presupuesto Participativo, impidiendo que materialice toda su potencialidad.
Para solucionar este problema, pero sin negar la existencia de diferentes razones político-ideológicas para defender o atacar el Presupuesto Participativo, se pueden usar varias tipologías de Presupuesto Participativo5 que permitan caracterizar y
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clasificar las experiencias concretas, adjetivándolas de acuerdo con sus fundamentos y evolución histórica (Pineda y Pires, 2008a).
Otra cuestión importante que se está planteando es la necesidad de medir y evaluar el grado de desarrollo y el nivel de calidad de las experiencias de Presupuesto Participativo6. La evaluación es uno de los elementos claves de la buena gobernanza, capaz de ofrecer una respuesta positiva a la necesidad de racionalizar el uso de los recursos públicos y mejorar la calidad del gasto y de responder simultáneamente a los retos de ciudadanía y de calidad democrática de nuestras sociedades (Garde, 2004).
Pero para evaluar hay que partir de una premisa básica, que no siempre es bien entendida por los responsables técnicos o políticos de las experiencias, que se evalúa para mejorar. Ya que los costes de una evaluación7 que sólo busque la legitimación o el cumplimiento de un requisito son demasiado altos como para merecer la inversión que requiere una evaluación bien planteada. Teniendo además en cuenta que no sirve para todo y por ello una tarea primordial en una evaluación es determinar para qué sirve y para quiénes sirve. El objetivo debe ser desarrollar una evaluación que sea suficiente, adecuada y útil. Para ello, el diseño debe ser simple en cuanto a su concepción, las operaciones a realizar y, sobre todo, su presentación e interpretación, de manera que pueda darse una 'evaluación pluralista', esto es, que los propios participantes puedan participar, cuando menos, en la discusión de los resultados que se obtengan.
La evaluación requiere, al igual que la participación, una planificación detallada. Debiendo iniciarse desde el principio de la práctica participativa y no con posterioridad a la misma y teniendo en cuenta desde el punto de vista metodológico dos aspectos esenciales: quién evalúa y cómo lo hará. Los evaluadores pueden ser tanto ajenos al proceso (evaluación externa) como haber participado en el mismo (evaluación interna). Y para que sea útil la evaluación deben definirse los criterios generales y las preguntas, y los indicadores deben ser concretos (Jorba y Anduiza, 2009).
Pero no podemos olvidar que evaluar la participación presupuestaria es más complejo que la simple elaboración o aplicación de una lista de indicadores y que la
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construcción de estos deben tener en cuenta tanto la calidad de la participación como la evolución de los resultados sociales alcanzados o su incidencia en el presupuesto municipal.
El número de experiencia ha aumentado significativamente en estos años, como se puede ver en el cuadro 1, pasando de 12 experiencias en 2004 a más de 70 experiencias en 20108. Durante estos años sólo tres experiencias (Rubí, Cabezas de San Juan y Algete) han sido abandonadas, las dos primeras justo después de las elecciones municipales del año 2003 (Ganuza, 2008) y la última después de las elecciones de 2007. Hay otros casos, como Córdoba, Albacete o Jerez que han pasado por períodos de suspensión, llamados en algunos casos "suspensión para la reflexión", motivados por distintos problemas9.
CUADRO 1
Los presupuestos participativos en España (2010)
| Municipio | Población | CCAA Provincia | Año de inicio de la experiencia | Partido gobernante |
| Córdoba | 328.428 | Andalucía Córdoba | 2001 | IU+PSOE |
| Rubí* | 72.987 | Cataluña Barcelona | 2001-2002 | IU-IC |
| Cabezas de San Juan* | 16.464 | Andalucía Sevilla | 2001-2003 | IU |
| Albacete | 169.716 | Castilla la Mancha Albacete | 2002-2005? | PSOE |
| Puente Genil | 30.033 | Andalucía Córdoba | 2003 | IU |
| Almansa | 25.727 | Castilla la Mancha Albacete | 2003 | PSOE |
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| Municipio | Población | CCAA Provincia | Año de inicio de la experiencia | Partido gobernante |
| Callús | 1.759 | Cataluña Barcelona | 2003 | OTROS |
| San Sebastián | 185.357 | País Vasco | 2003 | PSOE-EE |
| Getafe | 167.164 | C. De Madrid | 2004 | PSOE/IU |
| Algete** | 20.204 | C. De Madrid | 2004-2007 | PSOE |
| Jerez de la Frontera | 207.532 | Andalucía Cádiz | 2004 | PSOE |
| Sevilla | 703.206 | Andalucía Sevilla | 2004 | PSOE-IU |
| Petrer | 34.523 | C. Valenciana Alicante | 2004 | IU (minoría) |
| Puerto Real | 40.183 | Andalucía | 2004 | IU |
| Madrid (9 distritos) | 3.255.944 | C. De Madrid | 2004 | PP |
| Santa Cristina d'Aro | 5.017 | Cataluña Girona | 2004 | PSC-ERC |
| Puertollano | 51.842 | Castilla la Mancha Ciudad Real | 2004 | PSOE-IU |
| Logroño | 152.107 | La Rioja | 2005 | PP/PSOE |
| Zaragoza | 674.317 | Aragón Zaragoza | 2005 | PSOE |
| San Juan de Alicante | 21.939 | C. Valenciana Alicante | 2005 | PSOE |
| Figaró-Montmany | 1.057 | Cataluña Barcelona | 2005 | INDEPENDIENTES |
| Terrasa | 210.941 | Cataluña Barcelona | 2005 | PSC-ERC-IC |
| Leganés | 186.066 | C. De Madrid | 2005 | PSOE-IU |
| Torreperogil | 7.225 | Andalucía Jaén | 2005 | IU |
| Viladecavalls | 7.322 | Cataluña Barcelona | 2005 | CIU-ERC |
| Alcora | 11.150 | C. Valenciana Castellón | 2005 | PSOE |
| Parets del Vallés | 17.632 | Cataluña Barcelona | 2005 | PSC-PM |
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| Municipio | Población | CCAA Provincia | Año de inicio de la experiencia | Partido gobernante |
| Torredembarra (niños, jovenes) | 15.272 | Cataluña Tarragona | 2006 | PSC-PM |
| Segovia | 56.660 | Castilla y León Segovia | 2006 | PSOE-IU |
| Málaga | 568.305 | Andalucía Málaga | 2006 | PP |
| Castellón | 180.005 | C. Valenciana Castellón | 2006 | PP |
| Tudela | 34.717 | Navarra | 2006 | UPN-PP |
| Xirivella | 30.691 | C. Valenciana Valencia | 2006 | PSOE |
| Móstoles | 206.478 | C. De Madrid | 2007 | PP |
| Benicassim | 18.098 | C. Valenciana Castellón | 2007 | PSOE |
| Novelda | 27.135 | C. |
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