¿Presupuestos participativos como instrumento de transformación?
| Autor | Yves Sintomer |
| Páginas | 203-234 |
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La mayoría de los presupuestos participativos en Europa tienen poco que ver con la experiencia de Porto Alegre y con muchas experiencias similares en América Latina1. El contexto social, económico y político, y la dinámica de la democracia participativa son muy distintos. Además, el fenómeno es muy heterogéneo. Los países europeos presentan entre ellos diferencias marcadas en términos de cultura política, de compe-Page 204tencia de los gobiernos locales, de forma presupuestaria. Lo que se denomina como «presupuesto participativo» no es exactamente lo mismo en Francia, Italia, Alemania o España. No hay una metodología que podría identificarse como «presupuesto participativo», ni tampoco unas metodologías que pudieran ser consideradas como un conjunto de variantes alrededor de una base común, como sucede en las demás experiencias latino-americanas, donde la propuesta de Porto Alegre ha sido importada, adaptada y combinada con otras inspiraciones en centenares de ciudades. Incluso dentro de cada país se pueden encontrar todavía varias metodologías, si bien los intercambios y las discusiones tienden a favorecer cierta homogeneización. Por eso, los presupuestos participativos no constituyen en el viejo continente una metodología, sino más bien un tema político y un movimiento de institucionalización de la participación ciudadana alrededor del presupuesto público. En este texto utilizaré, entonces, la expresión desde una definición minimalista: los presupuestos participativos se asientan, por los menos, en tres criterios: la participación debe implicar discusiones sobre el presupuesto público; tiene que organizarse a nivel de la ciudad, y no sólo a nivel del barrio (se diferencia así de los fondos de inversiones locales o de los organismos de desarrollo comunitario); y debe repetirse (un referéndum sin continuidad sobre las finanzas no es un presupuesto participativo).
A nivel internacional, el modelo de Porto Alegre es el más antiguo y el más conocido (Abers 2000, Allegretti 2003, Avritzer 2002, Avritzer y Navarro 2003, Bayerle 1992, Fedozzi 1999, 2001, Herzberg 2002, Gret y Sintomer 2003, Sánchez 2002). Por eso, antes de analizar con más detalle los presupuestos participativos europeos, pueden resumirse sus cinco diferencias más importantes en comparación con este famoso modelo. En la mayoría de los casos de presupuesto participativo en el viejo continente hay más informalidad, las reglas son menos claras y precisas que en Porto Alegre; son procesos que vienen desde arriba; no son instrumentos de inversión de las prioridades sociales; están ligados también con un movimiento de modernización del Estado, pero los imperativos de la modernización son muy diferentes a los de América Latina; son procesos consultivos y no deliberativos. La mayoría de los casos diferentes se encuentran en España e Italia.
Este artículo empieza con una descripción de la historia y de las diversas metodologías de los presupuestos europeos; analiza en las tres partes siguientes sus objetivos, sus actores y los retos que tienen que afrontar; y concluye con una presentación de varios modelos de presu-Page 205puesto participativo europeos y de las principales tendencias para el futuro de la democracia participativa.
La historia de los presupuestos participativos europeos es muy reciente. La mayoría de las cincuenta experiencias que se han iniciado hasta el 2005 se encuentran en ciudades pequeñas o medianas de menos de 100.000 residentes; la ciudad más grande es la de Sevilla (700.000 habitantes, que ha empezado un proceso en el 2004), otras nueve cuentan con más de 100.000 habitantes (Córdoba, Getafe, Albacete y Jerez de la Frontera en España, Roma XI y Venecia en Italia, Hamm, Berlín Lichtenberg y Berlín Marzahn en Alemania, y Salford en Inglaterra) y sólo una región está concernida (en Francia): concretamente la de Poitou-Charentes (1.700.000 habitantes, que empieza en el 2005). A finales de los años 1990 comenzaron las primeras experiencias piloto, bastante diferenciadas y aisladas entre si, incluso dentro de cada país. En los últimos tres años se ha iniciado una nueva etapa de consolidación de algunas de estas experiencias (aunque otras finalizaron por varias razones) y de extensión cuantitativa (con la duplicación o la triplicación del número de los presupuestos participativos europeos) y cualitativa (las ciudades de más de 100.000 habitantes pasan de dos a diez, una región empieza un proceso, los partidos políticos implicados son más numerosos, la idea ya no es la de pequeñas minorías...). Además, aprovechando el impulso de los Foros Sociales Europeos y Mundiales, las redes URBAL y los lazos políticos o académicos, los contactos entre las experiencias en varios países están multiplicándose. De forma que es probable un desarrollo cada vez más importante en el futuro, particularmente en los países latinos.
En Francia, los primeros presupuestos participativos se ponen en marcha en 2000. Una primera ola implica unos municipios pequeños o medios del «cinturón rojo» de París, todos de izquierda y con alcaldes comunistas. Los más importantes son los de Saint-Denis, Bobigny y Morsangsur-Orge (75.000, 45.000 y 20.000 habitantes). Una segunda oleada, a partir del 2003, concreta (a) la extensión geográfica de estas dinámicas fuera del cinturón de París (como en las aglomeraciones de Grenoble con la ciudad de Pontde-Claix, 12.000 habitantes, o de Poitiers, 86.000 habitantes), (b) la difusión política entre alcaldes o presi-Page 206dentes de región socialistas y verdes, y (c) la ampliación institucional con la región de Poitou-Charentes dirigida por una de las principales figuras del Partido Socialista francés, Ségoléne Royal. Hasta ahora, ninguna de las experiencias iniciadas ha sido interrumpida, lo que se explica tal vez por su carácter tan reciente.
En Alemania, los presupuestos participativos empiezan en 1998. La primera ola tiene lugar en el Land de derecha del Badén-Würtenberg, en la Selva Negra, con una red llamada «Ciudades del futuro», que desarrolla entre otros el proyecto de los presupuestos participativos. Los socios de esta red son la Fundación Bertelsmann, ligada con el mundo de la empresa, la Fundación Hans Bockler, ligada a los sindicatos, y la Federación que integra todas las ciudades alemanas (KGST). De 7 a 8 ciudades deciden participar en el proyecto, todas ellas de diferentes colores políticos. Todas son pequeñas o medianas: la más pequeña tiene 7.000 habitantes; las más grande, Esslingen, 90.000. La ciudad de Rheinstetten (20.000 habitantes) ha jugado durante unos años un papel político importante en la difusión de la idea, y ha sido la primera ciudad alemana en adherirse a la red URBAL 9 sobre el Presupuesto Participativo, dirigida por Porto Alegre. Con el tiempo, unas ciudades han seguido con el presupuesto participativo mientras que otras lo han abandonado. En el 2000, una segunda ola de presupuestos participativos se inaugura en el Land socialdemócrata del Nordrhein-Westfalen, con un proyecto piloto de una red que incluye el Land y la Fundación Bertelsmann. Seis ciudades medianas participan, con una población que va desde 21.000 habitantes (Vlotho) hasta 180.000 (Hamm), siendo la más dinámica, probablemente, la de Emsdetten (35.000 habitantes, con un alcalde demócrata cristiano). Después de cuatro años, el proyecto ha sido finalizado y carece del apoyo financiero que permitía su continuidad en varias de estas ciudades, de forma que solo una parte de ellas siguen con un presupuesto participativo. La tercera oleada, que ha empezado en 2003, tiene más significación política porque es apoyada por la Bundeszentrale für Politische Bildung, la Federación que integra todas las Fundaciones políticas alemanas, desde la derecha hasta la izquierda. Además, implica ciudades grandes y, en particular, a dos distritos de Berlín que se benefician de cierto apoyo del Senado del Land. La dinámica de esta tercera fase no está todavía clara: unas experiencias aparecen muy débiles, otras siguen adelante y otras ciudades (como Postdam) declaran que van a poner en marcha un presupuesto participativo en 2005.
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En España, la primera etapa empieza a principios de los años 2000, con ciudades de izquierda dirigidas por alcaldes comunistas en el cinturón rojo de Barcelona (con ciudades como Rubí, 80.000 habitantes, y San Feliu de Llobregat) y en Andalucía (particularmente con Córdoba, 310.000 habitantes). La segunda ola se inicia con las elecciones municipales del 2003. Una parte des las primeras experiencias (Rubí, San Feliu de Llobregat) se interrumpe a causa del cambio de gobierno, pero otras ciudades inician su andadura. Así, esta segunda fase concreta una extensión del proceso a nivel geográfico (con municipios de la región de Madrid, de Castilla la Mancha, del País Vasco) y a nivel político, con varios municipios socialistas importantes (entre ellos Albacete, 150.000 habitantes; o más recientemente Sevilla y Getafe, 158.000 habitantes) y algunos otros municipios de color político diferente (como Figaró-Montmany, 1.000 habitantes, en Cataluña, con un alcalde independiente; y Jerez de la Frontera, 194.000 habitantes, con un alcalde nacionalista). Parecería, en consecuencia, que la metodología del presupuesto participativo se ha hecho cada vez más popular y a buen seguro crecerá mucho el número de las experiencias en los próximos años.
En Italia, la primera experiencia es bastante aislada: es la de Grottammare, una pequeña ciudad de 13.000...
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