¿Participar para transformar? La experiencia de los Presupuestos Participativos en la provincia de Barcelona
| Autor | Ismael Blanco Fillola - Marta Ballester |
| Cargo | Universitat Pompeu Fabra - Universitat de Barcelona |
| Páginas | 117-144 |
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A lo largo de los últimos años, hemos asistido a una eclosión de experiencias de participación ciudadana en las políticas públicas, particularmente (aunque no exclusivamente) en el ámbito local. Sin duda, la elaboración participativa de las políticas locales continúa siendo la excepción y no la regla, aunque disponemos de evidencias empíricas que nos permiten constatar no sólo un incremento significativo de las prácticas locales de participación ciudadana, sino también una creciente preocupación por la innovación metodológica (Font, 2001; Del Pino y Colina, 2003).
Entre la gran diversidad de experiencias participativas impulsadas en estos últimos años, cabe destacar los denominados Presupuestos Participativos. Existen distintas razones para considerarlos como uno de los dispositivos participativos más emblemáticos: la gran proyección internacional que han adquirido las experiencias brasileñas; la incidencia directa de estos procesos participativos sobre las finanzas municipales; y el hecho que las propuestas formuladas por la ciudadanía en estos espacios participativos tengan impactos claros y tangibles, fácilmente observables en la configuración de los pueblos y ciudades.
En Brasil, se cuentan más de 200 experiencias de Presupuesto Participativo a nivel municipal (Avritzer y Navarro, 2003). Experiencias como las de Porto Alegre, Belo Horizonte o Recife, además, han servido como referente para muchas otras ciudades del Cono Sur. También en Europa empezaron a llegar las primeras experiencias de Presupuestos Participativos a finales de los años 90. Una investigación realizada en 2005 contaba por aquel entonces 55 experiencias en Europa, el 25% de las cuales se estaban desarrollando en España (Sintomer et al., 2008). Ganuza y Gómez (2008) identificaron 22 casos en España con anterioridad a las elecciones municipales de 2007. En el estudio que aquí presentamos, identificamos 11 experiencias entre los 311 municipios de la provincia de Barcelona, algunas de las cuales, a pesar de ser vigentes, no habían sido detectadas por los estudios que acabamos de citar.
¿Qué cabe esperar de este tipo de prácticas de participación ciudadana? ¿Es razonable esperar de ellas efectos transformadores significativos? Creemos que en la literatura sobre mecanismos de participación ciudadana han predominado las visiones optimistas. Algunos, por ejemplo, han defendido la participación como un instrumento de combate a la desafección democrática (Dalton, 2004); otros han observado en este tipo de prácticas una oportunidad para contrarrestar la crisis del capital social (Putnam, 2002); también se ha argumentado la participación como vía de mejora de la eficiencia y la equidad las políticas públicas (Fung, 2004; Wainwright, 2006); e, incluso, particularmente en el contexto latinoamericano, como estrategia de empoderamien-to político de los sectores sociales mas desfavorecidos (Abers, 2001; Nylen, 2002).
En este artículo sostenemos que, en realidad, la capacidad transformadora de las prácticas de democracia participativa a nivel local depende del cumplimiento de una serie de condiciones previas, las cuales están relacionadas con lo que la literatura re-
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ciente sobre evaluación de la participación ha identificado como "criterios de calidad participativa" (Parés, 2009; Papadopoulos y Warin, 2007; Font y Blanco, 2006). Concretamente, entendemos que el poder transformador de las prácticas de participación ciudadana depende de: a) La existencia de un liderazgo político fuerte y la asunción transversal de la participación dentro de los aparatos administrativos municipales; b) La amplitud de los márgenes de decisión de la ciudadanía; c) La visibilidad y el conocimiento de los espacios participativos por parte de la población, así como su capacidad de movilización y su representatividad social; d) La evidencia de impactos sobre las decisiones públicas; y e) el cambio en las actitudes políticas de los actores involucrados (concejales, técnicos municipales, asociaciones y los propios participantes).
Tomando como base de estudio las 11 experiencias vigentes de Presupuesto Participativo en la provincia de Barcelona, el artículo que aquí presentamos persigue cinco grandes objetivos. Primero, ofrecer un marco interpretativo sobre las condiciones que fortalecen los impactos de la participación. Segundo, describir las experiencias de Presupuestos Participativos en Barcelona y, de este modo, contribuir a la sistematización del conocimiento sobre este tipo de prácticas participativas en España. Tercero, testar el alcance y los impactos de este tipo de prácticas de participación a partir de los parámetros señalados. Cuarto, observar la incidencia de factores como el tamaño de los municipios o la correlación local de fuerzas políticas en la variabilidad de las experiencias participativas. Y quinto, contribuir a la reflexión sobre las perspectivas políticas de las prácticas locales de participación ciudadana sobre la base de las evidencias empíricas obtenidas.
Empezamos haciendo una justificación teórica de los parámetros de evaluación propuestos. A continuación, explicamos resumidamente el origen y la metodología del estudio del que parte este artículo. Seguidamente, realizamos una descripción de las experiencias de Presupuestos Participativos en Barcelona. A continuación, evaluamos estas experiencias a partir de los criterios que acabamos de mencionar. Y por último, cerramos el artículo con una síntesis de resultados y con unas conclusiones.
Como decíamos en la introducción, la literatura sobre mecanismos de participación ciudadana en las políticas públicas ha tendido hacia una visión optimista sobre >
Tal como indican Barnes et al. (2007) es importante reconocer que los discursos que sustentan la expansión de los mecanismos participativos en las políticas publicas son en realidad diversos, y a menudo contradictorios. Sin embargo, es posible identificar algunas expectativas compartidas. La primera hace referencia a la posibilidad de 119
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combatir, a través de las prácticas de participación ciudadana, la desafección democrática y la crisis de capital social que subyace en ella. Para Dalton (2004) por ejemplo, este tipo de mecanismos participativos encajan con una ciudadanía cada vez más sofisticada políticamente, con mayores recursos informativos y cognitivos, más especializada en sus intereses temáticos y menos confiada en la capacidad representativa de los partidos políticos o de las instituciones tradicionales. Putnam (2002) incluye este tipo de mecanismos participativos a nivel local dentro de su paquete de medidas "para capitalistas sociales", esperando que puedan contribuir a estimular el interés de la ciudadanía por los asuntos colectivos, reforzar su identificación con la comunidad, y alimentar su sentido de confianza y de reciprocidad con los otros.
Otro de los grandes motivos esgrimidos a favor de la participación ciudadana se refiere a la necesidad de repensar las formas de gobierno ante la creciente complejidad de los problemas públicos (Clarke y Stewart, 1997; Christiensen, 1999). Transformaciones estructurales como la globalización económica, la creciente volatilidad de los mercados laborales, la erosión de los lazos familiares tradicionales, la individualización, o la proliferación de nuevos elementos de identidad y de nuevas formas de acción colectiva se proyectan con fuerza sobre el ámbito local, conllevando mayor fragmentación y mayores incertidumbres. La literatura ha señalado en este sentido como, en contra del credo tecnocrático tradicional, la participación ciudadana no sólo no es un elemento que necesariamente reste eficiencia a los procesos de decisión sino que, al contrario, puede convertirse en un poderoso elemento de mejora de las políticas. Particularmente ante problemas complejos, nos dicen algunos autores, la participación ciudadana puede contribuir al enriquecimiento de la capacidad de diagnóstico de los problemas colectivos, alimentar la creatividad y la innovación política, generar soluciones de equilibrio entre intereses contrapuestos, estimular el sentido de corresponsabilidad de los actores con la implementación de las decisiones y, en último término, gestionar conflictos que de otra forma podrían derivar en un enquistamiento de la toma de decisiones.
Incluso, algunos autores han insistido en el potencial de la participación ciudadana en tanto que estrategia de empoderamiento e inclusión social de los colectivos sociales más desfavorecidos. Se trata de un argumento mucho más extendido en América Latina que en Europa, quizás con la excepción británica, donde se manifiesta una gran preocupación por los efectos particularmente negativos de la erosión del capital social en las comunidades más desfavorecidas (Smith et al., 2007). El argumento, en o cambio, toma tintes políticamente más radicales en países latinoamericanos como u Brasil, donde organizaciones como el Partido de los Trabajadores defienden la parti-3 cipación popular no sólo como una vía para transformar los procedimientos demo-z cráticos, sino sobretodo, como una vía para dar voz a los "sin voz", empoderando £ políticamente los sectores más desfavorecidos frente a unas instituciones represen-tativas que se consideran contaminadas por la influencia desproporcionada de las elites económicas (Nylen, 2002; Baiocchi, 2003).
Pero, ¿qué condiciones deberían cumplir los mecanismos participativos para lo-120 grar tales efectos? En parte, esta pregunta ha sido abordada por la literatura reciente
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