La participació ciutadana a l'àmbit local

AutorJudith Gifreu I Font
Cargo del AutorProfessora titular de Dret Administratiu, UAB

17.1. Introducció

En l’actualitat, i almenys d’una manera formal, s’aprecia arreu una sensibilitat especial per la participació ciutadana i l’apropament dels poders públics a la societat1, a pesar de l’oposició d’alguns escèptics que opinen que aquest fet pot incrementar la lentitud i els costos en la presa de decisions de les institucions públiques. L’interès per la intervenció dels particulars en les activitats de l’Estat és, però, d’una novetat relativa atès que algun sector de la doctrina2 ja havia fet palesa la seva importància a final de la dècada dels setanta. Tanmateix, la introducció en la Norma Constitucional d’elements que cercaven la incorporació de la ciutadania en les tasques de govern i d’administració va suposar la culminació d’un procés, en atorgar-se rang constitucional a aquesta participació. D’entrada, en el seu Títol Preliminar s’hi determina que als poders públics els hi correspon “facilitar la participació de tots els ciutadans en la vida política, econòmica, cultural i social” (art. 9.2) i, àdhuc, entre els drets fonamentals, l’art. 23 reconeix el dret dels ciutadans “a participar en els assumptes públics, directament o mitjançant representants, lliurement escollits en eleccions periòdiques per sufragi universal”3.

L’origen d’aquesta sensibilitat rau en la necessitat d’una interiorització o acostament entre els poders públics i la societat que vingui a substituir la tradicional separació entre ambdós, una de les principals característiques de l’Estat liberal vuitcentista4. D’aquesta manera, es pretén obtenir una nova legitimitat per als poders públics que constitueixi un contrapunt als antics sistemes burocràtics. Cal tenir en compte, lògicament, que quan ens referim a la participació ciutadana ho fem des de la perspectiva del ciutadà entès com a membre d’una comunitat (veí, usuari d’un servei públic), com a afectat per l’interès general. La participació derivada, en definitiva, de la seva condició de ciutadà. Quedaria exclosa, per tant, la relació que es pot establir entre l’Administració i un ciutadà quan aquest darrer és part d’un determinat procediment administratiu, id est, l’interessat titular d’uns drets o interessos legítims, d’a- cord amb l’art. 31 de la Llei 30/1992, de 26 de novembre, de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú (LRJAP-PAC).

La doctrina ha sistematitzat la participació ciutadana bàsicament en dues esferes, que són5:

  1. La participació orgànica, basada en la incorporació del ciutadà per se –per tant, ni com a tècnic ni com a càrrec electe- als òrgans formalitzats que l’Administració crea amb aquesta finalitat. Així, els organismes de participació sectorial o territorial en l’àmbit dels ens locals.

  2. La participació funcional, que ve donada per l’actuació ciutadana des de la seva pròpia posició privada, encara que amb projecció pública, sense incorporar-se formalment a un determinat òrgan administratiu. El ciutadà esdevé, en definitiva, un col·laborador de l’Administració a títol individual6.

    El professor GARCÍA DE ENTERRÍA hi afegeix, però, una tercera categoria7:

  3. la participació cooperativa, segons la qual el subjecte actua amb caràcter privat, sense integrar-se en l’organització ni exercir funcions materialment administratives. Així i tot, l’activitat estrictament privada que realitza té interès en el sentit propugnat o volgut per l’Administració pública, la qual cosa suposaria una espècie de col·laboració prestada ad extra.

    En definitiva, com diu MUÑOZ MACHADO, “lo que (se) busca fundamentalmente con la participación ciudadana en las funciones administrativas es ofrecer un cauce de expresión de las demandas sociales que sea también útil para controlar las decisiones que las autoridades administrativas adoptan en el marco de sus poderes discrecionales8. Sobre aquesta base, la Llei 7/1985, de 2 d’abril, reguladora de les bases de règim local (LRBRL) i la Llei 8/1987, de 15 d’abril, municipal i de règim local de Catalunya (LMRLC) estableixen una sèrie de preceptes adreçats a facilitar i garantir la participació ciutadana en el govern local i, especialment, en l’àmbit municipal. Aquest articulat és desenvolupat principalment pel Reial Decret 2568/1986, de 28 de novembre, pel que s’aprova el Reglament d’organització, funcionament i règim jurídic dels ens locals (ROF), d’aplicació supletòria en defecte de previsions concretes en els respectius reglaments orgànics municipals.

    17.2. Drets i deures dels veïns

    La LRBRL i la LMRLC recullen, respectivament, en els arts. 18.1 i 41, un conjunt de drets i deures referits als veïns d’un municipi en relació al seu ajuntament. S’ha de tenir present que aquesta llista té caràcter de numerus apertus i que, tal com els citats preceptes expressament disposen, també seran drets i deures dels veïns tots aquells que es puguin contenir en altres lleis. Pel que concerneix als drets, podríem agrupar-los en dos grans blocs en atenció al seu contingut:

  4. Drets de participació política:

    - Ser elector i elegible d’acord amb allò que disposa la legislació electoral.

    - Demanar la consulta popular en els termes previstos per la llei.

  5. Drets en relació a l’activitat administrativa:

    - Participar en la gestió municipal d’acord amb les lleis i, en el seu cas, quan la col·laboració amb caràcter voluntari dels veïns sigui sol·licitada pels òrgans de govern i administració municipal.

    - Utilitzar, d’acord amb la seva naturalesa, els serveis públics municipals i accedir als aprofitaments comunals, de conformitat amb les normes apli- cables.

    - Ser informat, prèvia formulació d’una petició raonada, i dirigir sol·licituds a l’Administració municipal en relació a tots els expedients i a la documentació municipal, d’acord amb el que preveu l’art. 105.b) de la Constitució.

    - Exigir la prestació i, en el seu cas, l’establiment del corresponent servei públic, en el supòsit de constituir una competència municipal pròpia de caràcter obligatori.

    Val a destacar aquest darrer dret, atès que preveu la possibilitat d’exigir la prestació o l’establiment de serveis públics quan aquests constitueixin una “competència municipal de caràcter obligatori”. Tradicionalment, la creació i organització d’un servei públic s’havia considerat una facultat discrecional de l’Administració, i les previsions legals al respecte es presentaven més com una autorització que no pas com una obligació o un manament envers l’Administració. No obstant això, la introducció del concepte de serveis públics obligatoris en l’esfera municipal va donar lloc, ja en l’ordenament preconstitucional, a una diferència i un cert avenç respecte a aquella concepció clàssica en l’àmbit local. L’art. 18.1.g) LRBRL, que reprodueix l’art. 40.1.g) LMRLC, ha reforçat aquesta nova posició, en reconèixer expressament i formalment el dret dels veïns a exigir la prestació i l’establiment dels serveis públics de competència municipal de caràcter obligatori. D’aquí que, en virtut d’aquesta obligació jurídica, neixi la possibilitat d’exigència, tot i que el legislador no ha establert cap mecanisme que realment el faci efectiu en cas d’in- compliment. Així, només es preveuen mesures com que els veïns puguin optar per impugnar el projecte de pressupost municipal quan no s’hi consignin els crèdits necessaris per cobrir el cost d’aquests serveis (art. 42 LMRLC), o que puguin sol·licitar la intervenció del síndic de greuges o, en darrer lloc, de la Generalitat9. També pot representar una nova possibilitat el denominat recurs contra la inactivitat administrativa que ha introduït la Llei 29/1998, de 13 de juliol, reguladora de la jurisdicció contenciosa administrativa (LJCA)10.

    Quant als deures, la legislació local els preveu bàsicament circumscrits a l’àmbit fiscal. En aquest sentit, l’art. 41.1.d) LMRLC disposa que és un deure del veïnat “contribuir, mitjançant les prestacions econòmiques i personals legalment previstes, a la realització de les competències municipals”11.

    17.3. Formes de participació ciutadana en el govern local 12

    17.3.1. La participació orgànica

    En l’àmbit de la participació orgànica, la legislació de règim local distingeix entre dues fórmules diferents, els òrgans de participació sectorial i els de participació territorial.

  6. Els òrgans de participació sectorial. Els arts. 59 LMRLC i 130 i 131 ROF atorguen als municipis la possibilitat de creació d’òrgans de participació sectorial en els àmbits d’actuació pública on la seva naturalesa ho permeti, amb la finalitat d’integrar els ciutadans i llurs associacions en la gestió municipal13. Les funcions que la normativa atorga a aquests organismes són:

    - Formular propostes per resoldre els problemes administratius que els afecten.

    - Emetre informes a iniciativa pròpia o de l’Ajuntament sobre matèries de competència municipal.

    - Emetre i formular propostes i suggeriments en relació al funcionament dels serveis i organismes públics municipals.

    - Altres de similar naturalesa que es determinin en l’acord de creació d’a- quests òrgans.

    La seva denominació i activitat pot ser molt diversa: consell municipal de medi ambient, d’esports, de cultura, etc. Alguns, com és el cas dels consells escolars municipals, també poden venir determinats per la normativa sectorial que els afecta14. Així mateix, els ajuntaments poden crear consells assessors urbanístics15.

  7. Els òrgans de participació territorial16. L’art. 24 LRBRL disposa que, amb la finalitat de facilitar la participació ciutadana en la gestió dels assumptes locals, els municipis podran establir òrgans territorials de gestió desconcentrada amb l’organització, les funcions i les competències que cada ajuntament determini. Els arts. 128 i 129 ROF es refereixen a aquests òrgans amb la denominació de “juntes municipals de districte”17.

    Els arts. 61 LMRLC i 129.2 ROF preveuen la possibilitat que aquestes juntes exerceixin per delegació funcions deliberatives i executives en les matèries relatives a la gestió i utilització dels serveis i béns destinats a...

Para continuar leyendo

Solicita tu prueba

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR