Pleno. Sentencia 122/2014, de 17 de julio de 2014. Recurso de inconstitucionalidad 5277-2013. Interpuesto por más de cincuenta Senadores de los Grupos Parlamentarios Socialista y Mixto en relación con diversos preceptos de la Ley de la Asamblea de Madrid 3/2013, de 18 de junio, de patrimonio histórico de la Comunidad de Madrid. Competencias sobre patrimonio cultural: nulidad de diversos preceptos legales relativos a los bienes integrantes del patrimonio histórico de la Comunidad de Madrid y al régimen de los bienes de interés cultural; interpretación conforme del precepto relativo a los planes especiales de protección.

MarginalBOE-A-2014-8751
SecciónT.C. Suplemento del Tribunal Constitucional
EmisorTribunal Constitucional

El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel Presidente, doña Adela Asua Batarrita, don Luis Ignacio Ortega Álvarez, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Juan José González Rivas, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Ricardo Enríquez Sancho y don Antonio Narváez Rodríguez, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el recurso de inconstitucionalidad núm. 5277-2013, interpuesto por cincuenta y siete Senadores de los Grupos Parlamentarios Socialista y Mixto, representados por doña Virginia Aragón Segura, Procuradora de los Tribunales, contra el adjetivo «excepcional» que se contiene en el art. 2, apartado 2; la expresión «los yacimientos arqueológicos y paleontológicos cuya existencia esté debidamente documentada por la Dirección General competente en materia de patrimonio histórico», contenida en el art. 4.2; el adjetivo «excepcional» en la redacción del art. 8, en su apartado 5; el art. 19, apartado 2; el art. 23, apartado 1; el art. 23, apartado 2; el inciso «salvo casos excepcionales y previa autorización expresa de la Consejería competente en materia de patrimonio histórico», contenido, in fine, enla letra a) del apartado 2 del art. 24; el art. 24, apartado 5 [al entenderse que la mención que se hace en el escrito de interposición del recurso al art. 25.5, efectuada igualmente en el «Suplico», ha de entenderse realizada al referido art. 24, debido a un error material de los recurrentes]; el primer inciso del apartado 1 del art. 26; y el art. 27, todos ellos de la Ley de la Asamblea de Madrid 3/2013, de 18 de junio, de patrimonio histórico de la Comunidad de Madrid. Han comparecido y formulado alegaciones la Asamblea de Madrid, representada por su Letrado, así como la Comunidad de Madrid, representada por su Letrada. El Abogado del Estado, en la representación que ostenta, ha comparecido, sin formular alegaciones, exclusivamente a los efectos de que se le notifiquen las resoluciones que se dicten. Ha sido Ponente el Magistrado don Juan José González Rivas, quien expresa el parecer del Tribunal.

  1. Antecedentes

    1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el 16 de septiembre de 2013, la Procuradora de los Tribunales doña Virginia Aragón Segura, en representación de cincuenta y siete Senadores de los Grupos Parlamentarios Socialista y Mixto, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra el adjetivo «excepcional» que se contiene en el art. 2, apartado 2; la expresión «los yacimientos arqueológicos y paleontológicos cuya existencia esté debidamente documentada por la Dirección General competente en materia de patrimonio histórico» contenida en el art. 4.2; el adjetivo «excepcional» contiene el art. 8, en su apartado 5; el art. 19, apartado 2; el art. 23, apartado 1; el art. 23, apartado 2; el inciso «salvo casos excepcionales y previa autorización expresa de la Consejería competente en materia de patrimonio histórico», contenido, in fine, en la letra a) del apartado 2 del art. 24; el art. 25, apartado 5; el primer inciso del apartado 1 del art. 26; y el art. 27, todos ellos de la Ley de la Asamblea de Madrid 3/2013, de 18 de junio, de patrimonio histórico de la Comunidad de Madrid.

      Los recurrentes comienzan por realizar unas consideraciones previas sobre el alcance del reparto competencial en materia de protección de los bienes culturales conforme a los arts. 149.1.28 y 149.2 CE, y ello para acabar afirmando la función constitucional de la Ley estatal 16/1985, de 25 de junio, del patrimonio histórico español (LPHE) y sostienen, con carácter general, que los preceptos impugnados rebajan el nivel de protección de los bienes integrantes del patrimonio histórico respecto a lo que establece la referida Ley estatal, norma que entienden es integrante del bloque de constitucionalidad en esta materia.

      Esta función constitucional de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del patrimonio histórico español vendría determinada por el hecho de que, tanto los arts. 149.1.28 y 149.2 CE, como el art. 26.1.19 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid (EAM), aprobado por la Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero, resultan insuficientes como instrumentos de delimitación de las competencias en la materia, de manera que la Ley estatal (LPHE), vendría a contribuir a formar las bases materiales del canon o parámetro de constitucionalidad para enjuiciar la Ley autonómica de patrimonio histórico, lo que permitiría su aplicación conforme al art. 28.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC).

      Dicha insuficiencia de los preceptos constitucionales y del estatutario para delimitar, por sí solos, la competencia en la materia se deduce, según los actores, del hecho de que, hasta la entrada en vigor de la Constitución vigente, la noción de «expoliación» que se contiene en el art. 149.1.28 CE carecía de contenido jurídico y, además, del hecho de que la naturaleza material de los patrimonios a los que se referían ambas regulaciones –la constitucional y la estatutaria– no coincidía exactamente.

      Para sustentar su criterio, los actores invocan la doctrina sentada en diversos pronunciamientos del Tribunal Constitucional, en concreto, en la STC 29/1982, de 31 de mayo (FJ 3), en la que el Tribunal admitió como parámetro de constitucionalidad normas que no forman parte de la Constitución ni delimitan competencias, pero cuya infracción determina, sin embargo, la inconstitucionalidad de la Ley que viniera a infringirla; también la recogida en la STC 98/2013, de 23 de abril (FJ 4), para admitir la existencia de unos «principios básicos sobre los que asienta la normativa estatal»; la sentada en el ATC 336/2005, de 15 de septiembre (FJ 5) y la STC 136/2013, de 6 de junio, donde el Tribunal se refirió al «bloque de constitucionalidad», un concepto que, en el presente caso, y según los recurrentes, no puede agotarse con la Constitución y con el Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid.

      Los recurrentes también invocan la doctrina contenida en la STC 49/1984, de 5 de abril (FJ 6), donde, tras destacarse el carácter concurrente de la competencia en materia de cultura, el Tribunal afirmó que al Estado compete un área de preferente atención en la preservación del patrimonio cultural común y también en aquello que precisa de tratamientos generales; y finalmente, de manera muy significativa, se refieren a la doctrina recogida en la STC 17/1991, de 31 de enero (FFJJ 3 y 4), en la que se señaló que la Ley del patrimonio histórico español, lo que pretendía era establecer «aquellos principios institucionales que reclaman una definición unitaria, puesto que se trata del patrimonio histórico español en general», correspondiendo al Estado las «competencias para fijar, con carácter general, algún régimen jurídico sobre la materia».

      De todo ello, los actores concluyen que la Ley del patrimonio histórico español es el complemento necesario del bloque de constitucionalidad para conocer el alcance o sustrato material de las competencias del Estado y, por ende, para determinar si la legislación autonómica las ha invadido. Es decir, la Ley del patrimonio histórico español tiene atribuida la función de fijar el régimen jurídico de las competencias del Estado, lo que incluye la fijación del estatuto peculiar de los bienes que integran el patrimonio histórico y reconocen que su misión no es delimitar competencias, sino, únicamente, completar la Constitución, fijando el régimen jurídico de las competencias estatales en materia de cultura y de patrimonio histórico.

      Para los recurrentes la categoría de bien de interés cultural contenida en la Ley del patrimonio histórico español constituye la piedra angular de los tratamientos generales necesarios para la preservación del patrimonio cultural común a que se refieren los arts. 149.1.28, primer inciso, y 149.2 CE. Esta categoría legal de bienes contribuye a aplicar aquellos principios institucionales que reclaman una definición unitaria del patrimonio histórico español en general. La competencia exclusiva del Estado en la defensa de los bienes del patrimonio histórico contra la exportación y la expoliación (art. 149.1.28 CE) se desarrolla así, entre otros instrumentos y actuaciones administrativas, a través de la declaración de bien de interés cultural, cuyo régimen jurídico se establece en la Ley del patrimonio histórico español.

      Los recurrentes afirman, con estas bases, que, al desarrollar normativamente la categoría autonómica de bien de interés cultural, las Comunidades Autónomas tienen un límite constitucional cierto. Si, conforme a la STC 17/1991, de 31 de enero (FJ 10), la calificación formal como bien de interés cultural constituye un requisito para la defensa de esos bienes contra la exportación y la expoliación, cabe entender que, al menos a tales efectos, es sólo el Estado el que ha de establecer los estándares mínimos necesarios para proteger dicho bien de interés cultural, especialmente contra la expoliación. Las Comunidades Autónomas no pueden reducir los estándares de protección que comporta el régimen de los bienes de interés cultural regulado por el Estado mediante su Ley de patrimonio histórico, y ello por diversas razones. En primer lugar, de tipo (i) competencial, pues al carecer de competencias sobre esta materia, las Comunidades Autónomas no pueden entrar en este campo mermando los estándares que el Estado ha considerado necesario establecer; en segundo lugar, de tipo (ii) sustantivo, ya que, para preservarlos de la expoliación, estos bienes han de ser tratados conforme a los estándares materiales y técnicos generales que fija el Estado; y en tercer lugar, de tipo (iii) instrumental, en la medida en que la categoría del bien de interés cultural perfecciona su eficacia mediante el registro general que crea el art. 12 LPHE y, como apuntó la STC 71/1983, de 29 de julio (FJ 3), aunque se trate de un registro...

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