La paralización ordenada por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social
| Autor | Xavier Solà Monells |
| Cargo del Autor | Profesor Titular de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, Universitat Autònoma de Barcelona |
| Páginas | 89-113 |
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La atribución a la ITSS de una facultad de paralización en situaciones de riesgo grave e inminente dispone de una dilatada tradición en nuestro ordenamiento jurídico. Actualmente la parte esencial de su regulación se halla los artículos 9.1.f y 44 de la LPRL y 7.10 de la Ley 42/1997, de 17 de noviembre, ordenadora de la Inspección de Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante LOITSS), aunque también deben tenerse en cuenta otros preceptos, como el artículo 195 del TRLGSS y los artículos 4 y 11.3 del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social (en adelante RGPS).
El precedente inmediato de los preceptos que acabamos de citar se halla en el artículo 13.1.e) de la Ley 39/1962, de 21 de julio, de Ordenación de la Inspección de Trabajo, donde se autorizaba a los Inspectores de Trabajo para “acordar la suspensión de trabajos por la existencia de peligros graves e inminentes para la vida o la salud de los trabajadores, por clara infracción de normas restrictivas de trabajo”, previsión que reproducía con alguna variación el artículo 4.1 del Real Decreto 1860/1975, de 10 de julio, por el que se aprobó el Procedimiento Administrativo Especial de imposición de Sanciones por Infracción de leyes sociales y para liquidación de cuotas de la Seguridad Social, a tenor del cual la “Inspección de Trabajo, cuando compruebe que se realizan trabajos y tareas sin observar las normas sobre seguridad e higiene en el trabajo que, a su juicio, impliquen grave riesgo para los trabajadores (...) podrá ordenar la paralización o suspensión inmediata de tales trabajos o tareas”. A estas previsiones deben añadirse otras similares contenidas en el artículo 188.1 del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado mediante el Decreto 2065/1974, de 30 de mayo181, y en el artículo 4.9
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de la Ordenanza General de Seguridad e Higiene en el Trabajo, de 9 de febrero de 1971182.
En los países de nuestro entorno donde existe un órgano similar a la ITSS es habitual que se le atribuya la facultad de paralización en situación de riesgo grave e inminente. Sirva como ejemplo el caso de Francia, donde el artículo L. 4731-1 del Code du Travail permite al Inspector de Trabajo, e incluso al Controlador de Trabajo por delegación del anterior, adoptar “todas las medidas que sean necesarias” para proteger al trabajador que se halle sometido a un riesgo grave e inminente, incluida la “interrupción temporal de los trabajos que se estén desarrollando”.
También en las normas internacionales existen previsiones genéricas que dan cobertura a la adopción de estas paralizaciones, como por ejemplo el artículo 13.2.d) del Convenio número 81 de la OIT, relativo a la Inspección del trabajo en la industria, que faculta a los inspectores de trabajo para “la adopción de medidas de aplicación inmediata, en caso de peligro inminente para la salud o seguridad de los trabajadores”. Más preciso es el artículo 18.2.b) del Convenio número 129, relativo a la Inspección del trabajo en la agricultura, que reitera esta facultad especificando que entre esas “medidas de aplicación inmediata” se incluye “el cese en el trabajo”.
La doctrina mayoritaria ha señalado en diversas ocasiones que la paralización ordenada por la ITSS no constituye una sanción sino un mecanismo de tipo preventivo o cautelar, cuya finalidad esencial es proteger de manera efectiva a trabajadores expuestos a un riesgo grave e inminente y que se inscribe dentro de las medidas provisionales previstas con carácter general en el artículo 72 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Pú-
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blicas y del Procedimiento Administrativo Común183. En lo esencial coincido con esta valoración, pero creo necesario introducir algunas matizaciones.
La primera trae causa en los singulares intereses que pretende tutelar la paralización ordenada por la ITSS. Si ordinariamente las medidas provisionales quieren preservar el resultado final del proceso o, tal como señala el precepto citado en el párrafo anterior, “la eficacia de la resolución que pudiera recaer”, en la figura que analizamos el objetivo es otro: proteger la seguridad y salud de los trabajadores en una situación excepcional, cual es la existencia de un riesgo grave e inminente. Por ello coincido con el sector doctrinal que la califica como una institución que “materialmente tiene una naturaleza cautelar o preventiva aunque no sea en realidad una medida cautelar en sentido propio”184.
La segunda matización pretende poner de manifiesto un elemento que en muchos casos pasa inadvertido: la paralización ordenada por la ITSS constituye una muestra de lo que la doctrina administrativista ha denominado “instrumentos de coacción administrativa directa”, esto es, de una serie de facultades de policía que se atribuyen a la administración en supuestos excepcionales y que permiten dictar órdenes que el sujeto obligado debe cumplir “in natura”185. Se trata, como acertadamente han señalado algunos autores, de “la imposición coactiva de una conducta” fundamentada en “los poderes de supremacía de la Administración”186 o, si se prefiere, de un “requerimiento-orden”187.
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Conforme al artículo 44.1.1º de la LPRL, la ITSS podrá ordenar una paralización de actividad cuando “compruebe que la inobservancia de la normativa sobre prevención de riesgos laborales implica, a su juicio, un riesgo grave e inminente para la seguridad y salud de los trabajadores”. La redacción del artículo 7.10 de la LOITSS es idéntica, excepto en lo que refiere a la subjetividad del juicio sobre la existencia del riesgo grave e inminente188.
Se requiere pues, en primer lugar, la existencia de una situación calificable como riesgo grave e inminente conforme a la definición que se efectúa de este concepto en el artículo 4.4º de la LPRL. La norma preventiva deja clara la perspectiva desde la cual se valorará el cumplimiento de ese requisito cuando especifica que tal situación deberá concurrir “a juicio” del funcionario o funcionaria actuante de la ITSS; especificación que debe valorarse positivamente aunque resulte obvia189. El análisis de la situación corresponde, como en las restantes hipótesis de paralización estudiadas, al sujeto facultado para adoptar la medida, que basará su decisión en la información de que dispone, en su formación, en su experiencia, etc.190
Más conflictiva resulta la precisión que se introduce en relación al origen del riesgo grave e inminente. Éste debe provenir, según establecen los preceptos legales anteriormente citados, de la “inobservancia de la normativa sobre prevención de riesgos laborales”. Para un sector
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doctrinal tal precisión tiene particular relevancia y singulariza la situación de riesgo grave e inminente que justifica la paralización que ahora analizamos191. Ello podría llevar a concluir la imposibilidad de adoptar tal medida por parte de la ITSS ante situaciones de ese tipo que no tengan origen en un incumplimiento del empresario, como por ejemplo las originadas por factores externos que escapan al control de ese sujeto192.
La exigencia de un incumplimiento de la normativa preventiva junto a la situación de riesgo grave e inminente constituye, sin duda, una singularidad del presupuesto que justifica la paralización ordenada por la ITSS, pero no debe interpretarse en términos excesivamente rígidos que limiten indebidamente la utilización de este mecanismo. Aunque el artículo 44.1 de la LPRL utilice el verbo “implicar”, considero que la orden de paralización debe entenderse justificada no sólo en las hipótesis donde el riesgo grave e inminente es consecuencia directa de un incumplimiento empresarial como podría ser, por ejemplo, no facilitar determinados equipos de protección individual, sino también cuando ese riesgo se genera por cualquier otra causa y el empresario no lo afronta adecuadamente193. Como ya se destacó, el artículo 21.1.a) de la ley preventiva impone al empleador la obligación de actuar cuando se presente una situación de riesgo grave e inminente, adoptando las medidas necesarias para proteger a los trabajadores expuestos –incluida la orden de paralización– y si no lo hace estará incumpliendo sus obligaciones preventivas. No existen razones de peso para admitir la orden de paralización en unas hipótesis y negarla en las otras, sobre todo porque la finalidad esencial de este instrumento es ofrecer una protección efectiva a trabajadores que afrontan una situación de peligro extremo y esta necesidad existe en todos los casos.
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En resumidas cuentas, aunque la utilización por parte de la ITSS de la facultad que le confiere el artículo 44 de la LPRL requiere, junto a la existencia de un riesgo grave e inminente, un incumplimiento de la normativa preventiva por parte del empleador, este último elemento tiene escasa transcendencia práctica porque, debido a la amplitud con que se establece el deber de protección del empresario en el artículo
14.1 de la LPRL y las concretas obligaciones que el artículo 21.1 de la misma norma impone a ese sujeto en relación al riesgo grave e inminente, se cumplirá de forma automática, salvo en casos realmente excepcionales194.
El sujeto competente para adoptar la decisión de paralización es, según se deduce de los artículos 44.1 de la LPRL, 7.10 de la LOITSS y
11.3 RGPS, cada Inspector...
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