Parafiscalidad y tasas tributarias. La utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público en Cuba en el ejercicio del trabajo por cuenta propia
| Autor | Msc. Liana Simón Otero |
| Cargo | Asesora Legal Tributaria de la Oficina Nacional de Administración Tributaria en la provincia Pinar del Río, y Profesora asistente adjunta de la Universidad de Pinar del Río, Cuba |
| Páginas | 83-101 |
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El tema de la parafiscalidad no es nada nuevo en el ámbito financiero, la doctrina jurídica lo viene tratando hace más de medio siglo; pero es un debate que en la práctica nunca se cierra, pues la presencia y efectos de las exacciones parafiscales deben ser analizados en cada realidad histórico-concreta1.
El término, proveniente de la raíz griega para, da la impresión de que se refiere a algo paralelo, simultáneo, que coexiste con la fiscalidad. Su rápida recepción en el ámbito teórico no ha sido pacífica, y su estudio ha sido asumido desde diversos ámbitos, lo que ha llevado a puntos de vista totalmente diversos.
Lo cierto es, que la parafiscalidad ha nacido asociada al papel intervencionista del Estado y a la descentralización de funciones, de ahí que nuestro país no escape a este fenómeno, máxime cuando las insuficiencias del Sistema Tributario es otro de los elementos que condiciona su evolución.
El surgimiento del trabajo por cuenta propia en nuestro país, y su posterior desarrollo, ha generado un conjunto de nuevas relaciones sociales que por su trascendencia económica ha sido necesario proteger jurídicamente, y han provocado el nacimiento de nuevas manifestaciones de capacidad económica.
Uno de los problemas que enfrentan los trabajadores por cuenta propia cuando van a concebir su negocio es el espacio donde van a ejercer su actividad, en el caso que lo requiera. En este sentido dichos trabajadores, cumpliendo los requisitos legales exigidos, pueden utilizar su propia vivienda, arrendar un espacio de otra vivienda, arrendar un espacio perteneciente a una entidad del sector estatal, o utilizar el espacio público.
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Es precisamente el pago que realizan los trabajadores por cuenta propia, por concepto de utilización del espacio público en el ejercicio de su actividad, lo que constituye el objeto de este trabajo. La referida obligación de pago no nace de la Ley no. 113/12, Ley del Sistema Tributario cubano, ni existe una disposición jurídica que de manera general norme esta situación, sin embargo en la práctica los trabajadores por cuenta propia se ven obligados a cumplir con esta exacción, la que, por demás, no está prevista en el Presupuesto.
En correspondencia, nos proponemos valorar la importancia de implementar una tasa tributaria por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público en Cuba, que contenga la utilización del espacio público por parte de los trabajadores por cuenta propia en el ejercicio de su actividad.
El surgimiento de la parafiscalidad está asociado a la proliferación de organismos encargados de gestionar las políticas de intervención que asumieron los estados después de la primera guerra mundial, y la crisis de 1929. El término fue utilizado por primera vez de manera oficial en Francia, en el año 1946, en un documento conocido como Inventario Schuman2o Inventario de la situación financiera; el cual reconocía tres categorías de cargas parafiscales: a) las tasas percibidas por las administraciones fiscales para ciertos servicios y establecimientos públicos financieramente autónomos, b) las cargas sociales y c) las cargas profesionales.
A partir del análisis de los elementos que resultaban comunes a estas reconocidas exacciones parafiscales, la doctrina francesa concibió a la parafiscalidad desde dos puntos de vista diferentes, por una parte se entendió como exacción parafiscal aquellas imposiciones que eran recaudadas por la administración financiera, pero que no
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figuran en el Presupuesto, mientras que en un sentido más amplio, la parafiscalidad fue concebida como aquellas obligaciones establecidas y recaudadas por organizaciones distintas al Estado.
Laferriere, refiriéndose a las imposiciones parafiscales obtenidas por la administración financiera, sostuvo que “se las puede clasificar de para-presupuestarias. Si, por su no contabilización en el presupuesto y por su afectación especial, se parecen a la parafiscalidad, puede decirse que se trata de una parafiscalidad menor; y por tanto, restringe la parafiscalidad a los recursos percibidos por los organismos públicos o semipúblicos, de carácter a veces dudoso, que son sus beneficiarios, respecto a los que la palabra parafiscalidad adquiere su pleno significado: una fiscalidad al lado, lateral, a la fiscalidad ordinaria”3.
Según argumenta Mateo Rodríguez “es obvio que las exacciones del primer grupo se distancian de la fiscalidad en una medida sensiblemente menor que las componentes del segundo grupo; a aquéllas, al ser gestionadas por los correspondientes órganos de la Administración financiera, les es aplicable, en gran parte, el ordenamiento tributario “normal”: procedimientos recaudatorios, procedimientos ejecutivos, prescripciones, garantías del contribuyente y del Tesoro, etc.; las exacciones que componen el segundo grupo, percibidas y gestionadas por organismos ajenos a la Administración financiera, con facultad de disposición sobre la ordenación y destino de su producto, escapan, casi totalmente, de la normativa propia del régimen jurídico tributario”4.
Lo cierto es que uno de los requisitos más aceptados por la mayoría de los autores es su carácter extrapresupuestario, así García Añoveros manifiesta que “las exacciones parafiscales no figuran en el presupuesto, ya que precisamente son exacciones parafiscales aquellas que, aunque pueden ser del Estado, no figuran en los presupuestos”5; por su parte Villegas afirma que “se dan general-mente las siguientes características en cuanto a estas exacciones: no se incluye su producto en los presupuestos estatales (de la Nación,
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provincias o municipios)”6. Si bien este requisito por sí solo no basta para delimitar las referidas exacciones, constituye un primer elemento indispensable para su configuración.
Aun así, este no es el único requisito que compone el fenómeno de la parafiscalidad, pues otros elementos definitorios son precisamente el sujeto que impone, percibe y gestiona dichas exacciones y el régimen jurídico aplicable. El propio Villegas atribuye como segunda característica que “no son recaudadas por los organismos específicamente fiscales del Estado”7, mientas que Martín Queralt sostiene que “Los tributos parafiscales son detracciones coactivas de carácter económico, caracterizadas porque, pese a tener materialmente los rasgos del tributo, ni se han creado por Ley, ni se gestionan conforme a los procedimientos aplicables a la gestión de los tributos, ni su exacción está prevista en los Presupuestos Generales del Estado. Se trata, en suma, de tributos afectados a unas finalidades concretas y deter-minadas, caracterizados por la singularidad de su régimen jurídico, tanto en su nacimiento como en su desarrollo y destino final”8.
Este último autor hace referencia, además, a dos puntos importantes, el primero es el fin específico, se considera que otra de las características de las exacciones es su finalidad determinada, pues nacen con un objetivo concreto y específico; el otro aspecto determinante en el debate es su naturaleza tributaria, Valdés Costa, refiriéndose al tema, afirma que “A nuestro juicio, esa segregación no se justifica. Las diferentes modalidades que pueden adquirir desde el punto de vista objetivo las distintas actividades del Estado (obra pública o servicio público), no son suficientes como para crear una nueva categoría tributaria y menos aún un concepto diferente al de tributo. Los distintos aspectos que los dos elementos fundamentales puedan adquirir en los hechos, dará lugar a una clasificación de las contribuciones en diferentes tipos, lo mismo que sucede con los impuestos y las tasas”9.
La parafiscalidad no es más que el resultado de vulnerar principios tributarios y presupuestarios clásicos en la configuración de
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determinados ingresos y su vinculación a los gastos. Existen tres principios fundamentales que determinan la naturaleza jurídica de este tipo de obligación en el ámbito presupuestario: el principio de universalidad, según el cual todos los ingresos y gastos deben figurar en el presupuesto; el principio de no afectación, que implica que todos los ingresos se afectan al gasto público y en el ámbito tributario, el principio de reserva de ley, según el cual todas las prestaciones patrimoniales coactivas deben ser impuestas por Ley. En consecuencia, las exacciones como prestaciones patrimoniales coactivas, deben integrarse al género tributo, asumiendo la forma de impuesto, tasa o contribución, según el caso.
Tal y como sostiene Martín Queralt “los tributos parafiscales representan una grave quiebra del Estado de Derecho donde quiera que los mismos existan. De una parte, porque suponen una clara vulneración de los principios tributarios tradicionales, quebrando, además, todos los principios presupuestarios clásicos: universalidad, no afectación, unidad de caja. De otra, porque quiebra también el principio de seguridad jurídica, toda vez que el ciudadano se ve obligado a pagar unos tributos, sin que disponga de los medios de reacción que son admisibles contra cualquier acto administrativo de liquidación tributaria.”10En este sentido, bien resume Mateo Rodríguez cuando afirma que “Asumimos el término parafiscalidad como una realidad jurídico-financiera presente en el ámbito de la actividad financiera actual, pero no como una categoría científica diferente a la fiscalidad. La parafiscalidad es aquella fiscalidad no regulada por el ordenamiento tributario, y de ahí provienen sus rasgos diferenciadores, pero en su naturaleza son la misma cosa”11.
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