La paradoja del principio de control de flujos migratorios
| Autor | Ángeles Solanes Corella |
| Cargo del Autor | Universitat de Valencia |
1. Introducción
Aunque la regulación jurídica de la inmigración sigue siendo una cuestión eminentemente nacional, no es posible abordarla sin hacer referencia al ámbito europeo. En España, el tránsito al que hemos asistido en los últimos años hacia legislaciones de extranjería cada vez más minuciosas y represivas, se ha producido en el marco de un proceso de convergencia europeo especialmente preocupado por armonizar las normativas de los Estados miembros. El intento de coordinación en el ámbito europeo se asienta, básicamente, en tres principios (recogidos en distintas comunicaciones): el control de los flujos migratorios, la lucha contra las redes de tráfico de inmigrantes y contra la inmigración clandestina, y la integración1.
La ineficacia del primero de estos principios se evidencia, por ejemplo, en las sucesivas regularizaciones extraordinarias de inmigrantes que se han producido en países como España, Italia2, Grecia o Portugal3 en los últimos años y, anteriormente también en otros como Francia o Bélgica4, con una tradición migratoria mayor que la nuestra. Los continuos procesos de regularización son, en realidad, la prueba más clara del fracaso del sistema de cuotas (De Lucas 2000, 7). Asimismo los remiendos a través de instrumentos inferiores a la ley (reglamentos, circulares, etc.) indican el mediocre funcionamiento de los mecanismos de control y la inestabilidad manifiesta que la regulación legal genera entre los inmigrantes.
Si el recurso a medidas extraordinarias ha sido ineludible es, evidentemente, porque las bolsas de inmigrantes clandestinos e irregulares no ha dejado de crecer en los últimos años confirmando la política de "la entrada principal y la puerta de servicio" (Wihtol de Wenden 2000, 51-60) y, por tanto, la ineficacia del control de los flujos migratorios en el ámbito europeo.
El motivo principal de esta dinámica, de esta repetición cíclica de un mismo tipo de proceso en países distintos, se encuentra, en mi opinión, en el hecho de que las leyes de extranjería nacionales, inspiradas en ese ánimo europeo de "controlar" (que no gestionar) la inmigración, paradójicamente fomentan la clandestinidad y crean irregulares. Para demostrar esta hipótesis basta con exponer cómo las legislaciones de extranjería e inmigración, en concreto en el caso español, contribuyen, aunque parezca un contrasentido, a desestabilizar la situación jurídica del inmigrante impidiendo (a través de la exigencia de requisitos de imposible cumplimiento práctico) que éste acceda o permanezca dentro del ámbito de la legalidad.
La búsqueda de instrumentos y mecanismos jurídicos para flexibilizar dichas legislaciones, algunos de los cuáles se expondrán en este trabajo, parece la mejor alternativa para evitar futuras regularizaciones o al menos para intentar que éstas no alcancen las dimensiones de las que han tenido lugar más recientemente.
2. Una evidencia de la "paradoja" del control de los flujos migratorios: la proliferación de los procesos extraordinarios de regularización
Según Bolaffi (1996, 37) el continuo recurso a procesos extraordinarios de regularización muestra una dinámica preocupante que puede influir negativamente en la imagen de seriedad y confianza de países como Italia o España. La repetición en poco tiempo de regularizaciones extraordinarias (que al final no lo son tanto) supone, según el mencionado autor, un potente incentivo de la inmigración clandestina pues los inmigrantes saben que el crecimiento continuado de las bolsas de irregularidad traerá, tarde o temprano, medidas extraordinarias de regularización.
En mi opinión, como veremos más adelante, ese incentivo a la inmigración clandestina se encuentra más en la seguridad de un empleo en la economía sumergida que en la repetición de procesos de regularización. En cualquier caso se trata de un mecanismo que, como parece desprenderse de los hechos de los últimos años, tiende a reproducirse hasta el infinito y, por tanto, resulta preocupante, puesto que, evidencia el mal funcionamiento de las legislaciones de extranjería e inmigración.
La clave de la cuestión reside en encontrar la causa que genera la repetición en el tiempo y en países distintos de esos procesos extraordinarios de regularización. Así en lugar de optar por actuar sobre los síntomas externos del fenómeno migratorio, como ocurre cuando se recurre a los procesos coyunturales de regularización, podrá conseguirse su tratamiento global (De Lucas 1999, 24). En la génesis de buena parte los procesos extraordinarios de regularización que se han producido en los últimos años especialmente en los países de la Europa del Sur, encontramos, a mi juicio, un factor desencadenante, una causa común: la legislación represiva (Terray 1999, 21):
1- El primer requisito para que acabe siendo necesario adoptar una medida extraordinaria de regularización es fomentar la vulnerabilidad administrativa, especialmente de los extranjeros sin papeles (clandestinos o irregulares), lo cual se consigue rápidamente con una norma represiva que primero impida o restrinja (con la exigencia del visado, el contingente, etc5.), la entrada en territorio nacional por la vía legal, y después dificulte la permanencia en esa legalidad de los que consiguieron salvar los primeros obstáculos en el momento de la entrada.
Eso es lo que ocurre exactamente con leyes como la española 4/2000 modificada por la 8/2000 y la 14/2003 y la ley Bossi-Fini italiana6. La fragilidad administrativa, fruto en buena medida del vínculo indisoluble entre permiso de trabajo y de residencia, convierte al inmigrante en el blanco perfecto de la explotación empresarial, del arrendador de su vivienda o de cualquiera que con él se relacione.
Ese proceso de vulnerabilidad del inmigrante no podría alcanzarse sin la voluntad, implícita o explícita, del Estado en el que éste se encuentra y la plasmación de la misma en las leyes de extranjería e inmigración. La gradación de esa vulnerabilidad es otra de las virtudes que al Derecho corresponde. La mayoría de las legislaciones europeas de extranjería, la española como la italiana son una buena muestra de ello, de forma implícita o explícita establecen una jerarquía en los sujetos a los cuales se dirigen, concluyendo la gradación con la negación a efectos jurídicos del inmigrante irregular. De este modo se completa la jerarquía legal de la exclusión en la que el extranjero, por el mero hecho de serlo, ocupa un nivel inferior al ciudadano y a partir de ahí se sitúa en un lugar más o menos privilegiado en virtud de su situación administrativa. En el último lugar de este universo de precariedad, donde se encuentra el inmigrante irregular, el ocupar un puesto de trabajo en el mercado informal es el mal menor y posiblemente la única alternativa para escapar a la delincuencia7.
2- Un segundo requisito, dentro del marco de la legislación represiva, contribuirá a hacer necesario un proceso de regularización extraordinaria: la aplicación selectiva de la ley. Así, la norma al mismo tiempo que propicia la situación de vulnerabilidad de determinados colectivos de extranjeros, debe permitir que los empresarios les empleen y cubran con ellos sus necesidades8. Como acertadamente señala Terray (1999, 23) sin legislación represiva no tiene sentido hablar de fragilidad administrativa que permita la explotación de los inmigrantes en situación irregular, pero sin aplicación débil de esta legislación, tampoco habría trabajadores que sufrieran esa explotación.
El hecho es que en las normativas de extranjería como la española o la italiana, existen preceptos (aunque sean menores en cantidad) dedicados a la sanción de los empresarios que aprovechan la situación de necesidad de los inmigrantes, artículos que intentan restablecer la simetría entre los distintos sujetos a los que la ley se dirige. El problema es que no se aplican de igual forma: por cada detención o sanción de un empresario por explotación de inmigrantes en situación irregular ¿cuántas expulsiones (de inmigrantes que trabajaban para él) se han producido sin que el empresario se haya visto afectado?. En estos casos, no basta...
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