El papel de los poderes públicos en la promoción de la natalidad

El poder de los poderes públicos en la promoción de la natalidad

GERARDO MEIL LANDWERLIN *

La legitimidad de la intervención de los poderes públicos en las decisiones de las parejas sobre el número de hijos a tener (o no tener) es una cuestión altamente controvertida en Europa, tanto en la actualidad, como en el pasado. Aunque las políticas familiares no han nacido en la mayoría de los casos con objetivos natalistas expresos, sino para combatir la pobreza derivada de la tenencia de familias numerosas, durante los años 30 y 40 su desarrollo estuvo legitimado además de por su dimensión social compensatoria, por motivaciones explícitamente natalistas, en un contexto marcadamente nacionalista (Meil e Iglesias de Ussel, 2001; Gauthier, 1996). Se trataba en última instancia de fomentar el nacimiento de futuros soldados que garantizaran la preeminencia inter- nacional del país, adquiriendo durante la Alemania nazi el paroxismo al vincularse también a motivaciones racistas y xenófobas. Tras la segunda guerra mundial la motivación demográfica se convierte en tabú en la mayoría de los países, aunque no así en países tan diferentes como Francia (tradicionalmente preocupado por la caída de la natalidad, iniciada ya tras la Revolución Francesa, y la expansión demográfica de su tradicional enemigo alemán) o España. La estigmatización de la motivación demográfica, no implicó, sin embargo, el desmantelamiento de la política familiar al hilo del desarrollo tras la guerra del Estado de bienestar como nuevo fundamento del contrato social entre los principales agentes sociales y políticos de los países europeos occidentales. En el nuevo contexto político que surge tras la guerra, la política familiar pasará a concebirse como »compensación pública de las cargas familiares», esto es, fundamentalmnte como redistribución de la renta hacia las familias con mayores cargas para compensar sus mayores costes y lograr así una mayor equidad en la distribución horizontal de la renta. El adelantamiento de la edad de matrimoniar y el babyboom que siguió a la recuperación tras la guerra contribuyó a reforzar esta nueva orientación al desaparecer la preocupación por la caída de la natalidad. No es sino en los últimos años cuando se ha vuelto a plantear la cuestión, no tanto por la caída de la fecundidad como tal, iniciada ya a finales de los sesenta o primera mitad de los setenta, sino a raíz de la toma de conciencia del rápido envejecimiento de la población y de la atenuación del problema del desempleo juvenil, problema éste central en la agenda de la política social y económica y en las preocupaciones sociales durante los años 80 y que llevó entonces a considerar el descenso de la natalidad más como un alivio que como un problema.

La legitimidad de los poderes públicos para intervenir en una dimensión como la

Según el Panel de hogares de 1994, los ingresos medios anuales netos de impuestos y transferencias por hogar de los que disponen las familias con hijos a cargo son más altos que la mayor parte de los ingresos de los que disfrutan el resto de los hogares (véase tabla 1), lo que se explica por los modelos vigentes de integración en el mercado laboral y de formación de la familia existentes en nuestro país¹. Esto es, con el retraso en la formación de las familias, la tenencia y educación de los hijos tiende a darse sólo una vez que se ha producido la consolidación en el mercado de trabajo y con ello unos salarios más altos que en las fases extremas de la biografía laboral. Ahora bien, con esos ingresos es preciso hacer frente a las necesidades de un mayor número de personas, por lo que en términos relativos la renta de las familias con hijos a cargo es menor que la de los demás tipos de hogares, de suerte que a mayor número de hijos menor renta neta disponible por persona. Esta tendencia se mantiene incluso si se consideran las economías de escala derivadas de la convivencia de un mayor número de personas en un mismo hogar y del menor consumo de los niños frente a los adultos, de forma que en términos de unidades de consumo la renta de las familias

[No incluye TABLA 1. Renta anual neta media por hogar, por persona y por unidad de consumo en términos relativos, España 1994con un mayor número de hijos así como de las familias monoparentales se encuentra entre las más bajas. Estos y otros datos evidencian claramente, a pesar de que existen diferencias importantes de clase, que la opción por la tenencia de hijos comporta una reducción sustancial del poder adquisitivo de las familias frente a las parejas que optan por no tener hijos y tanto más cuanto mayor es el número de éstos y/o si se trata de una familia monoparental, por lo que la tenencia de hijos supone un coste sustancial para las familias. ]

Fuente: INE, Panel de hogar de 1994, Madrid, edición en saeta.

Estos costes se traducen también en un mayor riesgo de pobreza, entendida ésta no necesariamente como exclusión social, sino como carencia de unos ingresos suficientes en relación con la riqueza relativa del conjunto de la población. Y ello a pesar de los mecanismos de redistribución de la renta propios del Estado de bienestar. En efecto, según el Panel de hogares de 1996, la proporción de menores dependientes (de menos de 18 años) que viven en hogares situados por debajo del umbral de la pobreza (definido como el 60 % de la media- na de ingresos) alcanza en España a un 24 % de los niños, frente a una media comunitaria del 21 % (con gran variabilidad según el país, yendo desde un mínimo del 5 % en Dinamarca hasta alcanzar un máximo del 25 % en Reino Unido). El riesgo de los niños de encontrarse en situación de pobreza es un 39 % superior al riesgo de pobreza de los mayores de 18 años (frente a una media comunitaria del 31 %). Este riesgo de pobreza se sitúa nuevamente, sobre todo, en las familias con mayor número de hijos así como en las familias monoparentales, tanto en la Unión Europea como conjunto (Eurostat, 2000) como en España en particular (véase tabla 3).

Los menores ingresos por persona o unidad de consumo y el mayor riesgo de pobreza derivado de la tenencia de los hijos no sólo procede de los costes directos que éstos gene- ran, sino también de los costes de oportuni-

[No incluye TABLA 2. Índice de riesgo de pobreza de las personas en la Unión Europea* según la definición de distintos umbrales de pobreza, 1996dad e indirectos que comporta la tenencia de los hijos y que el sistema de redistribución de la renta no compensa. Los costes de oportunidad se refieren a las pérdidas de oportunidades de empleo y promoción profesional derivadas en muchos casos de los problemas de conciliación de vida familiar y vida laboral, que afectan, dada la actual definición de los roles de género, sobre todo a las mujeres y sobre los que no nos extenderemos en este contexto. Pero además de estos costes de oportunidad, que se traducen en menores ingresos por hogar, es preciso llamar la atención también sobre otra dimensión a la que se ha concedido muy poca atención.]

* Excluidas Suecia y Finlandia. Hijos dependientes son los menores de 18 años. Fuente: Eurostat (2000): European Social Statistics. Income, Poverty and Social Exclusion in the European Union, Luxemburgo.

El sistema de protección social español está organizado, como sucede en la mayor parte de los países, con arreglo al principio contributivo, de forma que el acceso a las prestaciones de garantía de rentas se obtiene en función de las cotizaciones efectuadas durante la biografía laboral. La cuantía de las rentas de sustitución, la duración de las mismas (en el caso de que sean periódicas) o el propio acceso a a dichas rentas (período de carencia) está fuertemente condicionado por las características de la biografía de aseguramiento. En la medida en que los problemas de conciliación de vida familiar y vida laboral se traducen en distorsiones en la biografía laboral, ya sea por sus consecuencias en la promoción profesional, por la reducción de jornada, por la interrupción temporal o definitiva de la actividad laboral, estas distorsiones se reflejan también en las biografías de aseguramiento, redundando en una menor protección individual. En este sentido, y como norma, quienes menores responsabilidades familiares asumen, ceteris paribus, tienen que asumir menores costes en términos laborales y, por tanto, obtienen una mayor renta (además de tener unos menores costes) y, por tanto, dadas las características del sistema contributivo de garantía de rentas, también obtienen una mayor protección social en los casos en los que se materialicen los riesgos sociales protegidos por la Seguridad Social (típicamente mayores pensiones y mayor prestación por desempleo). La actual configuración de la

[No incluye TABLA 3. Índice de pobreza relativa según tipo de hogar y criterio de renta considerado. El umbral de la pobreza está fijado en el 50 % del ingreso medio por ...protección social eleva, por tanto, los costes al tiempo que reduce las ventajas de la asunción de responsabilidades familiares, generando nuevas desigualdades derivadas de las opciones familiares que se toman. La organización del sistema de distribución y redistribución de la renta (mercado de trabajo, sistema de protección social y sistema de imposición sobre la renta) genera así una doble discriminación contra las mujeres/familias que no pueden conciliar vida familiar y vida laboral, generando desigualdades derivadas no sólo de la situación de clase y de género, sino también de las responsabilidades familiares que se asumen (Meil, 2002). Estas desigualdades se materializan en dos dimensiones distintas, por un lado, en biografías de aseguramiento más irregulares en aquellos casos en los que no se produce un abandono completo del mercado de trabajo y en la ausencia de protección social, así como de las correspondientes rentas del trabajo, en los casos en los que sí se abandona definitivamente el mercado de trabajo. El desarrollo de los fondos privados de pensiones y su promoción fiscal como una forma de adaptación del sistema de protección social a los desafíos demográficos derivados del envejecimiento, con el fin de garantizar una renta suficiente a los pensionistas en el futuro, no ha hecho sino reforzar estas tendencias.]

Leyenda: El 22,7 % de los hogares y el 20,8 de las personas tienen rentas por debajo del umbral de pobreza del 50 % de la renta neta media y cabe considerarlos como pobres. La proporción de familias con 3 o más hijos situados bajo dicho umbral es 0,63 veces inferior a la media de todos los hogares, pero en términos de renta por persona es 2,46 veces superior y en términos de unidad de consumo el doble (1,92).

Fuente: INE, Panel de hogar de 1994, Madrid, edición en saeta. Los datos originales han sido indizados por el autor.

Un ejemplo muy ilustrativo de estos costes se puede observar a la hora de hacer la declaración anual de la renta. Supóngase una familia joven ya consolidada y con dos hijos pequeños que se plantea tener un tercer hijo. Supóngase además que solamente trabaja uno de los cónyuges y que obtiene una renta anual de 20.000 euros por trabajar por cuenta ajena (valor próximo al salario medio). Si deciden tener un niño, la renta total de la unidad familiar habría que dividirla entre un miembro más; si se tienen en cuenta las economías de escala que se producen en el hogar por la convivencia de varios miembros, y según la escala de Oxford, ello supondría que esta familia tendría que asignar 3.846 euros anuales a la crianza y educación de este hijo, si procede a una distribución equitativa entre todos los hijos. Teniendo en cuenta estas circunstancias familiares y suponiendo que no tiene derecho a ninguna deducción adicional, por ejemplo, por ahorrar en un fondo de pensiones o por el pago de una hipoteca, así como sin considerar las deducciones por nacimiento que se reconocen en algunas Comunidades Autónomas (caso, por ejemplo, de Galicia, Castilla y León, Cataluña, Madrid y Valencia) y que sólo son aplicables el año de nacimiento, ni las deducciones por familia nume- rosa (Galicia y Castilla y León), por no ser de aplicación en todo el territorio nacional, la cuota del IRPF que debería pagar a la Hacienda Pública ascendería a 1.297,8 euros en la campaña de la renta de 2002.

Si en lugar de decidir tener un tercer hijo, deciden, por el contrario, invertir los 3.846 euros que tendrían que dedicar a la crianza y educación de ese hijo en un fondo de pensiones, la Hacienda Pública les reducirá las deducciones por mínimo vital, pero a cambio les reconocerá una deducción por aportación a planes de pensiones. Suponiendo nuevamente que no tienen derecho a ninguna deducción adicional, la cuota del IRPF a pagar ascendería en este caso únicamente a 879,6 euros, esto es, un 32 % menos que en el caso anterior. Ceteris paribus, la opción por ahorrar para la vejez en lugar de tener un tercer hijo supondría no sólo que disponen de algo más de renta para gastar todos los años (418 euros más), sino que además mientras la «inversión» en el hijo no se traduce en renta futura para los padres, la inversión en el fondo de pensiones se va acumulando año a año, viéndose además, a largo plazo, revalorizada en función de la evolución del mercado de capitales (y del tipo de fondo de pensiones).

Los supuestos pueden variar y así en lugar de considerar la decisión de tener un tercer hijo, se puede considerar la decisión de tener el primero o el segundo, así como más circunstancias de renta. En la tabla 4 se han presentado una serie de supuestos en los que se combinan las decisiones de tener hijos con las de ahorrar en un fondo de pensiones hasta el tope legal que da derecho a deducción fiscal, calculando en cada caso la cuota del impuesto a pagar y la renta disponible que le queda a la pareja según las decisiones que haya tomado. En todos los casos, además de la diferencia entre los capitales acumulados en la «inversión» en un hijo y en un fondo de pensiones, el sistema de redistribución de la renta tiende a penalizar económicamente la opción por tener un hijo (siempre que alter- nativamente se decida ahorrar en un fondo de pensiones). En estos cálculos además no se recogen los potenciales costes de oportunidad e indirectos a los que se ha aludido anterior- mente. La opción de las parejas por no tener hijos o tener únicamente un número mínimo es, desde un punto de vista microeconómico, por tanto, totalmente racional.

[No incluye TABLA 4. Renta disponible para el consumo de un matrimonio después de impuestos según sus ingresos, el número de hijos y la estrategia de ahorro en un fondo de inversión. Rentas correspondientes a 2001 en euros]

Nota: La renta disponible se obtiene restando a los ingresos brutos las aportaciones a un fondo de pensiones y la cuota del impuesto. Por tanto, la posición económica relativa hay que interpretarla teniendo en cuenta el capital que se acumula en el fondo de pensiones. Para el cálculo de la renta por unidad de consumo se ha utilizado la escala de Oxford que valora al cabeza de familia con el valor 1, a los adultos con 0,6 y a los niños con 0,5.

Fuente: Elaboración propia mediante el programa PADRE de declaración de la renta.

¿Reproducen las parejas los ejercicios de cálculo que hemos realizado a la hora de decidir si quieren tener un hijo o no? Más en general, ¿deciden los padres de una forma racional, calculando costes, ventajas e inconvenientes la tenencia de los hijos? Y, por lo que se refiere al objeto de este seminario, ¿pueden los poderes públicos afectar con sus políticas las decisiones que las parejas toman en este ámbito?

Aunque los padres no hayan realizado, ni realicen los cálculos que hemos presentado más arriba a la hora de decidir si tener hijos o no, la conciencia de que los hijos representan un coste muy importante está ampliamente extendida, como extendida está también la planificación familiar. Aunque la tenencia de los primeros hijos no siempre sea planificada, (o al menos el momento en el que se tienen) no cabe afirmar lo mismo de los segundos y sucesivos hijos y, en cualquier caso, está fuera de duda que las familias tienen en su inmensa mayoría el número de hijos que han querido efectivamente tener, aunque el número que consideran ideal sea superior. La cuestión se centra en qué consideraciones determinan y qué peso tienen en la opción por tener un hijo.

La teoría económica de la fecundidad en su intento por explicar la evolución de la fecundidad sostiene que las familias tienen hijos en función de su coste relativo y de la renta de la que disponen. Así, para los autores que han desarrollado esta teoría y en especial para su principal inspirador G. Becker (1987: 128 y ss), la decisión de tener hijos puede equipararse a la decisión de consumo de los demás bienes y servicios, por lo que entran con ellos como argumentos en la función de utilidad que todas las familias (se supone) maximizan. La función de utilidad estaría así integrada por el número de hijos, el gasto en cada hijo y qué denominan calidad de los hijos, y las cantidades de otros bienes. Pero a diferencia de la mayoría de los demás bienes y servicios que las familias consumen, los hijos no se «compran» en el mercado de bienes (adopciones), sino que los «producen» en el hogar utilizando para ello bienes y servicios comprados en el mercado y tiempo² que los padres invierten en ellos, especialmente la mujer (dada la división tradicional en función del género del trabajo doméstico y que para Becker deriva de las ventajas de la especialización). La demanda de niños por parte de las familias es así una función de las preferencias individuales sujetas a una restricción presupuestaria definida por la igualdad entre la renta de la familia, de un lado, y, de otro, los costes de tenencia y crianza de los hijos multiplicada por su número sumados a los costes de adquisición de los bienes y servicios consumidos multiplicados por el número de los mismos que se consume. La demanda de hijos dependerá entonces del precio relativo de los hijos y de la renta disponible de las familias. Con arreglo a estos supuestos, la demanda de hijos disminuirá cuando aumente el precio relativo de los hijos y viceversa, dependiendo el precio relativo de los hijos de multitud de factores. Por lo que a nuestro objeto de interés se refiere, un aumento de las prestaciones familiares por hijos a cargo debería traducirse, ceteris paribus, en un aumento de la demanda de hijos al disminuir su precio relativo.

Ahora bien, la «producción» de hijos incluye también, como se ha indicado, tiempo, de forma que el precio relativo de los hijos depende también de los cambios en el coste del tiempo, especialmente del coste del tiempo de las mujeres casadas. A mayor crecimiento de los salarios femeninos y mayores oportunidades de empleo para las mujeres, mayor será el coste relativo y en consecuencia menor será la demanda de hijos. De hecho, Becker atribuye el fuerte descenso de la fecundidad en los países desarrollados al crecimiento de los salarios femeninos que han llevado al gran aumento de la participación laboral femenina y con ello al aumento del precio relativo de la tenencia y crianza de los hijos (Becker, 1987: 134). Dentro de esta línea argumental, no obstante, cabe esperar que si los costes de oportunidad de las mujeres trabajadoras potencialmente madres se reducen en virtud del desarrollo de una política activa de promoción de la conciliación de vida familiar y vida laboral (y/o una mayor implicación de los varones), su demanda de hijos aumentará al reducirse el «coste de producción» de éstos. Esta reducción del «coste de producción» de los hijos puede darse bien por la facilitación de centros de cuidado de los niños durante las horas de trabajo de las madres, bien por la política de permisos que garanticen el retorno al trabajo una vez concluidos los permisos sin menoscabo para la carrera laboral (ausencia de discriminación) y que no comporten una reducción sustancial de la renta de la familia.

En resumen, una política familiar activa, ya sea a través del aumento de las transferencias directas o mediante la política de permisos, si las familias se comportan con arreglo a estos criterios, debería traducirse en una demanda mayor del número de hijos y, por tanto, en una mayor natalidad. La teoría económica de la fecundidad reconoce, no obstante, que la reducción del precio relativo de los niños, en nuestro caso a través de una política familiar activa, y que se traduce en un aumento de la renta disponible de las familias (lo que se denomina efecto renta) puede no traducirse finalmente en un incremento de la fecundidad por la intervención del denominado efecto sustitución. El efecto sustitución consiste en este caso en la inversión del aumento de la renta disponible de las familias no en un mayor número de hijos, sino en un aumento de la «calidad», esto es, de los bienes y servicios utilizados en su «producción», típicamente mayor inversión en educación, y que forma parte también de la función de utilidad que las familias quieren maximizar. Si los rendimientos de la inversión de los hijos en calidad es elevado, podría darse la circunstancia que los aumentos de renta disponible se traducen en reducciones de la fecundidad: «dado que un incremento puro de la renta puede reducir la fecundidad a través de la interacción con la calidad de los hijos, un aumento de la renta combinado con elevadas tasas de rendimiento de la calidad de los hijos podría reducir considerablemente la fecundidad..... aunque la eleasticidad renta verdadera de la demanda de fecundidad sea positiva y muy alta» (Becker, 1987: 152). De ahí que el desarrollo económico, que ha comportado también un aumento del coste relativo de los hijos, haya venido acompañado de un descenso de la fecundidad.

Los postulados de la teoría económica de la fecundidad han dado lugar a fuertes polémicas y su contrastación empírica está lejos de validarla como explicación del comportamiento reproductivo. No obstante, la tesis de que las familias ponderan los costes y beneficios de la tenencia de hijos ha pasado a formar parte de las argumentaciones que desde distintas orientaciones sociológicas y psicológicas se han hecho respecto al comportamiento reproductivo (Höpflinger, 1997: 76 y ss). Reconociendo la complejidad de los determinantes de la fecundidad, la pregunta que nos ocupa en este contexto es, no obstante, ¿pueden los poderes públicos afectar a la fecundidad? y, en caso afirmativo, ¿a través de qué medidas pueden hacerlo?. Centremos la atención en primer lugar en la primera pregunta.

La eficacia de los incentivos económicos a la tenencia de hijos es objeto de un amplio debate en la actualidad, aunque los estudios científicos que los fundamentan son, sorprendentemente, muy poco abundantes. Por un lado, hay estudios que evidencian una relación nada despreciable, mientras que otros concluyen que o bien es muy pequeña, o bien no existe relación alguna. Así, Ludz (2000: 63) refiere el caso de Singapur que, tras una política de promoción del descenso de la fecundidad, se encontró a mediados de los años 80 con una fecundidad muy inferior al nivel de reemplazamiento, decidiendo las autoridades poner en marcha una extensiva política de apoyo a la natalidad articulada en torno a un aumento de los incentivos económicos, a una mejora de las posibilidades de conciliación de vida familiar y vida laboral y al establecimiento de preferencias en el acceso a nuevas viviendas. En los tres años subsiguientes, la fecundidad aumentó un 15 %, especialmente entre los hijos de tercer rango. El mismo autor refiere el caso de un descenso sustancial en las subvenciones por nacimiento de hijos en Austria que se vio acompañado en el tiempo por un descenso brusco en la fecundidad. Otros autores, por el contrario, evidencian una limitada capacidad de las prestaciones familiares para aumentar la natalidad. El estudio más significativo y más frecuentemente citado en los últimos años es el de Gauthier y Hatzius (1997). Para analizar la influencia de las prestaciones sociales sobre la fecundidad estos autores realizan un análisis estadístico multivariable en el que ponen en relación la evolución de 1970 a 1990 en 22 países industrializados del número medio de hijos por mujer (índice sintético de fecundidad tomado como logaritmo y con un desfase temporal de un año con respecto a las variables independientes) con la evolución del importe de las prestaciones por hijo a cargo (distinguiendo entre primero, segundo y tercer hijo), con la evolución en el número de semanas de permiso de maternidad y con la evolución del porcentaje de renta garantizada por el permiso de maternidad. Como variables de control adicionales se introducen un conjunto de variables referidas a las condiciones económicas de hombres y mujeres y en concreto se considera la evolución del salario medio de los varones y del salario medio de las mujeres así como el nivel de desempleo y su evolución en el tiempo. Los resultados del ajuste se encuentran recogidos en la tabla 5, donde puede observarse que las prestaciones familiares por hijo a cargo tienen un efecto positivo y estadísticamente significativo sobre la fecundidad, pero no así la política de permisos de maternidad. Para el conjunto de países considerados, los aumentos en las prestaciones por hijos a cargo tienen un efecto estadísticamente significativo mayor para los primeros hijos que para los sucesivos, mientras que no resultan estadísticamente significativos los estimadores de la influencia de la prolongación de la duración del permiso de maternidad ni del aumento de la renta de sustitución de este permiso, como tampoco la existencia de excedencias por maternidad (no incluidas en el modelo, según los autores (p.299), por no resultar significativa). La cuantía de la compensación pública de cargas familiares, y no la política de conciliación de vida familiar y vida laboral, sería así la única dimensión de la política familiar capaz de promover un aumento de la fecundidad. Esta incidencia positiva de las prestaciones familiares sería, sin embargo, muy modesta y no serviría para provocar una recuperación sostenida de la fecundidad que permitiera garantizar a medio plazo el nivel de reposición. Sustituyendo en la fórmula estimada, un aumento del 25 % en las prestaciones por hijo a cargo de primer y segundo rango sólo se traduciría en un aumento de 0,01 hijos por mujer a corto plazo y de 0,07 a largo plazo (p.302). Otras estimaciones realizadas por otros autores con una metodología diferente cifran en alrededor de 0,04 hijos por mujer los efectos que se pueden esperar de un aumento del 25 % del gasto destinado a prestaciones familiares (Blanchet y Ekert-Jaffé, cit. por Gauthier y Hatzius, 1997: 302). En ambos casos, unos efectos muy limitados con unos costes muy elevados. No obstante, es preciso señalar que existen importantes problemas metodológicos a la hora de realizar este tipo de análisis y que derivan de la elevada correlación temporal entre las variables que miden las características de la política familiar y su incidencia sobre la fecundidad.

[No incluye TABLA 5. Análisis de la influencia de la política familiar sobre la fecundidad en 22 países industrializados entre 1970 y 1990]

*** Significativo al nivel de 0.01, ** significativo al nivel de 0.05 y * significativo al nivel de 0.10 ISF Índice sintético de fecundidad o número medio de hijos por mujer en período fertil Fuente: A. Gauthier y J. Hatzius (1997): «Family benefits and fertility: An econometric analysis» en Population Studies, 51, 1997, p. 301.

El balance no resulta así alentador si las esperanzas de una recuperación demográfica se sitúan en la capacidad de los poderes públicos para impulsar dicho objetivo. J. Ditch, responsable durante varios años del Observatorio de políticas familiares de la UE, concluye: «tras un pormenorizado análisis de toda la evidencia disponible, podemos concluir ... que no existe ninguna explicación comprehensiva, ni convincente, ni satisfactoria que dé cuenta de la variabilidad o fluctuación ?ya sea en el tiempo o en el espacio- de las tasas de fecundidad y en concreto no puede establecerse ninguna relación clara entre la tasa de fecundidad de un país y el tipo o valor de las prestaciones a favor de los hijos que concede» (Ditch, 2000).

Lo cierto, sin embargo, es que la fecundidad en la Unión Europea, siendo baja en todos los países y encontrándose por debajo del nivel de reposición, presenta no sólo tendencias diversas sino niveles relativos también apreciablemente diferentes que pueden ponerse en relación con la importancia relativa de la protección social a la familia en los distintos países. Dicha puesta en relación puede observarse en los gráficos 1 y 2, en los que se pone en relación el índice sintético de fecundidad con el nivel relativo de gasto en prestaciones familiares directas (excluidas las desgravaciones fiscales) medido como porcentaje del total de prestaciones sociales, en un caso en un momento del tiempo (año 1998) y en el otro en su evolución temporal reciente (1994-1998). Los resultados obtenidos evidencian situaciones variadas: países con un gasto en protección a la familia relativamente importante y con una natalidad también comparativamente elevada (países escandinavos, Luxemburgo y Francia); países sin apenas compensación pública de cargas familiares y natalidad muy baja (los países del sur de Europa); así como situaciones contradictorias, en las que a pesar de un gasto público apreciable a favor de las familias, la natalidad es baja (Austria y Alemania) y viceversa (Holanda e Inglaterra). No obstante, aunque no en todos los años la relación es tan clara ni siempre resulta estadísticamente significativa, esta asociación no deja de llamar poderosamente la atención y sugerir que el tipo de política familiar practicada ejerce «cierta» influencia sobre las opciones que las parejas toman en relación a la tenencia de hijos.

[No incluye GRÁFICO 1. Índice sintético de fecundidad y porcentaje de gasto en la función «familia, hijos« sobre el total de gastos de protección social en la Unión Europea en 1998]

Fuente: Elaboración propia sobre datos de Eurostat.

[No incluye GRÁFICO 2. Variación de la proporción de gasto en protección a la familia como porcentaje del gasto en protección social entre 1994 y 1998 en relación a la variación del número medio de hijos por mujer en igual período en la Unión Europea (UE-15)]

Nota: El correspondiente ajuste lineal mediante mínimos cuadrados ordinarios resulta en una ecuación estadísticamente significativa al nivel de p

Por otra parte, la incorporación de la mujer al mercado de trabajo y la reducción de la desigualdad en los salarios respecto a los varones no tiene por qué traducirse en un descenso de la fecundidad, como se ha argumentado desde la teoría económica de la fecundidad. Si bien la relación inversa entre trabajo extradoméstico y maternidad está documentada para los países industrializados en los años setenta, como puede observarse en el gráfico 3, en la actualidad, y desde el punto macrosocial, la relación es de carácter directo . Tal como puede observarse en el gráfico 4, a finales de los noventa los países en los que se registra una mayor incorporación de la mujer al mercado de trabajo son los que presentan también una mayor fecundidad (Brewster y Rindfuss, 2000). La inversión de esta tendencia puede guardar cierta relación con la tendencia registrada en estos países hacia la facilitación de la conciliación de vida familiar y vida laboral a través de una gene- ralización de los permisos de maternidad y de las excendencia, hacia una prolongación cada vez mayor de éstos permisos y del salario de sustitución de los primeros y hacia una flexibilización mayor en la utilización de ambos (OCDE, 1995: 174; Meil e Iglesias de Ussel, 2001: 183 y ss.). Los países anglosajones se caracterizan, sin embargo, por un desarrollo muy pobre de este tipo de permisos, caracterizándose, no obstante, por una elevada participación femenina en el mercado de trabajo y una fecundidad relativamente alta.

¿Significa esta imposibilidad de establecer una relación causal clara entre un mayor gasto en compensación pública de cargas familiares y una fecundidad más elevada que los poderes públicos deban inhibirse? Por las razones que a continuación se expondrán, la respuesta debe ser negativa.

Las parejas, y también parte de las personas que viven solas, llegado un momento, desean tener niños. La virtualidad de estos deseos puede verse en el espectacular crecimiento de las adopciones así como en las encuestas que inquieren sobre el particular.

Así, según la encuesta de fecundidad realizada por el CIS en 1995, sólo un 3,4 % del total de mujeres entrevistadas entre 18 y 49 años y un 3,2 % de los varones entrevistados declararon no desear tener (o haber tenido) ningún hijo (Delgado y Castro, 1998). Otro indicador de que la gente necesita un ser vivo en quien volcar su afectividad, sus instintos de protección y de cuidado podemos encontrarlo en el también espectacular crecimiento en el número de animales de compañía, que con frecuencia operan como equivalentes funcionales de la tenencia de hijos propios a quienes cuidar. Hay muchos lugares en los que el número de estos animales supera con creces al número de niños. Por forzada que pueda parecer la comparación, esta circunstancia nos invita a concluir que las personas perciben como mucho menos «costoso» el tener un «animal de compañía» que el tener que cuidar y educar a un hijo. Sin abundar en cuáles son las ventajas e inconvenientes que reportan los animales de compañía frente a los niños, queremos subrayar sólo que el deseo de tenencia de hijos no ha desaparecido con los profundos cambios que se han regis- trado en las pasadas décadas y tampoco se colman para la gran mayoría con la tenencia de un solo hijo (según la referida encuesta del CIS, sólo un 10,2 % de mujeres en período fértil y un 8,4 % de los varones desean tener sólo un hijo). Las razones aducidas para no tener los hijos que realmente se desearían tener son muy variadas, pero como puede observarse en la tabla 6, en uno de cada dos casos está relacionada con cuestiones económicas o con los problemas derivados de la compatibilidad de vida familiar y vida laboral. La política familiar francesa del tercer hijo estuvo en importante medida legitimada por la voluntad de lograr que las parejas pudieran mate- rializar el número de hijos que realmente deseaban tener. A pesar de la relativa gene- rosidad de la política familiar francesa, en las encuestas llevadas a cabo en el país vecino sigue habiendo una importante proporción de entrevistadas que señalan tener un menor número de hijos que los deseados y la natalidad no es suficiente para garantizar el reemplazo general. En un contexto de control masivo de la natalidad, la mayoría de las personas no llega a materializar nunca sus deseos en este ámbito, pero la distancia entre deseos y realidad puede ser muy distinta y no puede pasarse por alto que la fecundidad en Francia es apreciablemente superior a la española (1,98 hijos por mujer frente a 1,25 en 2001).

[No incluye GRÁFICO 3. Tasas de actividad de las mujeres e índice sintético de fecundidad en los países de la OCDE, 1970 y 1996]

Fuente: Brewsrwe y Rinsfuss, 2000.

[No incluye GRÁFICO 4. Tasas de actividad de las mujeres e índice sintético de fecundidad en los países de la OCDE, 1970 y 1996]

[No incluye TABLA 6. Razones aducidas por las mujeres para no tener hijos o no tener el número deseado, 1999. En porcentajes (suman más de 100 al admitirse hasta tres respuestas)]

Fuente: INE, Encuesta de fecundidad de 1999, versión en pc-axis

Por otro lado, el descenso de la natalidad en España no se ha caracterizado por la difusión de las parejas que renuncian a tener hijos, sino ante todo por la reducción del tamaño de las familias, con la casi desaparición de las familias numerosas y la extensión de las familias con un único hijo (Meil, 2001). En este sentido, un contexto social más propicio a la tenencia y educación de los hijos, que facilitara la decisión de las parejas para tener un hijo más es esperable se tradujera en un aumento de la fecundidad.

Pero además de las motivaciones estrictamente natalistas, también es preciso tomar en consideración motivaciones propias de la política social. Ya hemos apuntado más arriba, y argumentado con profusión análitica en otro lugar (Meil e Iglesias de Ussel, 2001), cómo el sistema de protección social español es en gran medida insensible a los costes económicos a los que tienen que hacer frente las familias y cómo esto genera pobreza infantil y nuevas fuentes de desigualdad social. Por razones de equidad horizontal y porque en el proceso de privatización de los proyectos vitales de las personas, las normas sociales ya no garantizan que se asuman responsabilidades familiares, el sistema de redistribución de la renta en España, el Estado de bienestar español, debería tomar en mayor consideración los costes directos, indirectos y de oportunidad que tienen las parejas, y en particular las mujeres, que deciden tener y educar a niños con el fin de compensar en mayor medida los costes directos y reducir los costes indirectos y de oportunidad. En otros términos, los poderes públicos están llamados a liderar la configuración de un entorno social que haga más atractivo la tenencia de hijos.

¿Qué medidas se pueden tomar en este sentido? Partiendo de una postura pluralista, en la que se trata de respetar las opciones individuales y de una forma muy general, pueden señalarse las siguientes líneas de actuación:

En primer lugar es necesario partir del hecho de que los poderes públicos son sólo uno de los actores que conforman el entorno social en el que las parejas toman sus decisiones y que es necesario que otros actores sociales relevantes también se impliquen en este objetivo (fundamentalmente los empleadores, pero también sindicatos, centros educativos, etc. y los varones en general). En este sentido, los poderes públicos deberían promover que los agentes sociales incluyeran en los procesos de negociación colectiva medidas tendentes a promover la conciliación de vida familiar y vida laboral, tal como, de hecho, ya se ha comenzado a hacer.

Por lo que se refiere a la reducción de los costes directos, no puede resultar más rentable económicamente invertir en un fondo de pensiones que tener un hijo, como tampoco es admisible una tasa de pobreza infantil, o ?si se prefiere? carencia relativa de ingresos, tan elevada como la que hay en España. Los hijos, además de la satisfacción que producen a sus padres, tienen una rentabilidad social que no puede ignorarse en un régimen demo- gráfico caracterizado por la planificación familiar. Las características de esta rentabilidad social son muy variadas y van desde la garantía de la reproducción de la sociedad y la cultura en la que nacen hasta contribuir a garantizar la viabilidad del sistema de protección social en el futuro. La tenencia y educación de un hijo significa también la «inversión» y «producción» de un futuro trabajador que será cotizante al sistema público de pensiones permitiendo así, dado que éste funciona sobre la base del principio de reparto, financiar las futuras pensiones de los trabajadores actuales. Quienes no tienen hijos o no tienen un número que garantice el reemplazo generacional se ven así doblemente beneficiados: en la actualidad, por los menores costes (directos, indirectos y de oportunidad, en su caso) a los que tienen que hacer frente y por la mayor renta disponible de la que disfrutan y, en el futuro, por las cotizaciones que paguen quienes sí han tenido hijos y que permitirán pagar sus pensiones (el supuesto de que la inmigración resuelva el problema, dada la escala que tiene, es ilusorio).

Aunque en los últimos años se ha producido un giro copernicano en la sensibilidad política en la materia, sobre todo si se compara con la evolución de las prestaciones familiares durante las dos últimas décadas (Meil e Iglesias de Ussel, 2001), es necesario profundizar aún más en la revisión del sistema de compensación pública de cargas familiares de lo que se ha hecho hasta el momento. La reforma del IRPF introducida a partir del ejercicio fiscal 2003, aunque ha supuesto un paso importante en esta dirección, resulta todavía insuficiente porque, si se descuentan los efectos de la inflación, en la mayoría de los casos, la mejora es muy limitada. Por otro lado, las asignaciones (en realidad deducciones) por maternidad o adopción hasta los 3 años y por un importe máximo de 1.200 euros anuales para las madres trabajadoras, siendo muy positiva y un gran paso adelante, presenta problemas de discriminación contra las madres que no trabajan, que en general coincide con las mujeres con menor nivel formativo y, por tanto, con menor renta (OCDE, 2002). Los mayores costes derivados de la tenencia de hijos, la correspondiente reducción del nivel de vida del resto de miembros de la familia, el mayor riesgo de pobreza y la rentabilidad social de los hijos, es independiente del estatus laboral de la madre. Más aún, desde el punto de vista de la equidad vertical, y teniendo además en cuenta la elevada tasa de pobreza infantil, las prestaciones deberían ser mucho más sensibles a la renta relativa de las familias. En este sentido, las prestaciones por hijo a cargo de la Seguridad Social, que se reconocen a quienes acreditan recursos por debajo de un umbral bastante bajo, no contribuyen a reducir la pobreza infantil, ni garantizan el mínimo vital del que parte el IRPF, ni son actualizadas periódicamente con arreglo a la inflación (a diferencia del umbral con arreglo al cual se reconocen), ni mejoradas en su capacidad de compensación de los costes de crianza (la última mejora en 1999 se limitó en buena medida a compensar los efectos de la inflación). El Plan de apoyo a la familia en el que se enmarca la reforma del IRPF no refleja una conciencia del alcance de la pobreza infantil.

Por lo que se refiere a los costes indirectos, esto es, a la repercusión sobre las biografías de aseguramiento de los problemas derivados de la tenencia de hijos, el sistema de protección social debería reconocer la «cotización demográfica» que las mujeres que tienen y educan a niños realizan al sistema de Seguridad Social, en el sentido argumentado más arriba. En este sentido, la política de excedencias por maternidad (y por cuidado de familiares) debería reconocer como efectivamente cotizados el período completo que cubra la excedencia y no sólo el año actual- mente reconocido. Pasos en esa dirección se han dado al ampliar en 2003 a 15 ó 18 meses el período considerado como de cotización efectiva en los casos de familia numerosa de categoría general o especial así como al reconocer hasta un año en los casos de excedencias por cuidado de familiares, pero el período computado debería poder llegar hasta los 3 años previstos en caso de maternidad. Más aún se puede plantear la cuestión de por qué no reconocer esta «cotización demográfica» también a las mujeres que no trabajan (bien fuera del hogar, bien en la economía formal) antes del momento del parto y no pueden acogerse, por tanto, a la excedencia, dado que la «rentabilidad social» de la crianza de sus hijos es la misma que la de los hijos de las mujeres que cumplen los requisitos para tener derecho a esta excedencia.

Por último, por lo que se refiere a los costes de oportunidad, también se han dado pasos importantes sobre todo para proteger el vínculo laboral y promover la empleabilidad tras la maternidad. Así, pueden citarse el «doble coste cero» (consistente en eliminar la obligación de cotizar tanto de la trabajadora o trabajador en descanso por maternidad como de quien le sustituye), la ampliación del permiso de maternidad, la ampliación de los permisos a los casos de cuidado de familiares, la protección por riesgo durante el embarazo o la prohibición de despido por maternidad, riesgo durante el embarazo y adopción o acogimiento, además de otras más puntuales. La pérdida de salario al acogerse a la excedencia por maternidad queda, sin embargo, sin compensación y la asignación (deducción) por mater- nidad de hasta 1.200 euros, en la medida en la que sólo se tiene derecho a la misma si se cotiza a la Seguridad Social y en función de la cantidad cotizada, opera como un desincentivo hacia la utilización de los permisos que tratan de facilitar la conciliación de la vida laboral y familiar (excedencia y reducción de jornada), generando así unos efectos no deseados. Por este motivo y por los motivos señalados más arriba, la asignación por maternidad debería tener un carácter universal, aun cuando con ello se dejara de compensar a las madres trabajadoras por los efectos negativos derivados de los problemas de conciliación de vida familiar y laboral. El establecimiento de la gratuidad de la enseñanza preescolar (tramo 3 a 5 años) ha sido también un paso altamente positivo que debería venir acompañado de una política activa de facilitación del acceso a bajo coste a servicios de cuidado y atención también en Escuelas infantiles (tramo 0 a 3 años), tal como se argumentó por el Consejo Económico y Social en su informe sobre el proyecto de Ley 39/1999. En cualquier caso, los costes de la guardería o Escuela Infantil deberían poderse deducir en el IRPF al constituir un gasto imprescindible para poder obtener las rentas del trabajo. De igual forma, la introducción de un permiso específico de paternidad, únicamente utilizable por los hombres y no acumulable a las vacaciones, podría quizá contribuir a reducir los costes de oportunidad de la tenencia de los hijos para las mujeres al allanar el camino para una división del trabajo doméstico más igualitaria y una mayor concienciación en las empresas de los problemas a los que se enfrentan las familias, resultando en un futuro en una menor discriminación.

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* Profesor titular de Sociología. Universidad Autónoma de Madrid.

¹ El INE abandonó en 1995 la clasificación de los hogares contenida en la tabla 1. La actual clasificación no distingue según el número de hijos, pero evidencia también que las familias con hijos tienen una renta media por habitante y por unidad de consumo menor que la que tienen los hogares en que no hay niños y tanto más cuanto se trata de una familia monoparental.

² Los bienes y servicios producidos en el espacio doméstico (producción doméstica) que también se invierten en la producción de los hijos son reducibles a su vez también a la utilización de bienes y servicios comprados en el mercado (materias primas) y tiempo invertido en su transformación.