El papel de los servicios de interés general en la reforma de la legislación española de régimen local

AutorCasimiro López García
CargoInterventor - Tesorero de Administración Local
Páginas91-130

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1. Diversidad de conceptos de servicio público
1.1. El concepto amplio

El Servicio Público es una teoría francesa, formulada por la denominada Escuela de Burdeos, cuyo profesor Leon Duguit lo identificó con la total actividad del Estado: «toda actividad cuyo cumplimiento debe ser regulado, asegurado y fiscalizado por los gobernantes, porque el cumplimiento de esa actividad es indispensable para la realización y desenvolvimiento de la interdependencia social y de tal naturaleza que no puede ser asegurada completamente

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más que por la intervención de la fuerza gobernante.» Se proponía un concepto general y abstracto del servicio público que dotase de unidad y consistencia a los distintos significados de servicio público utilizados por el Consejo de Estado francés1. Este concepto amplio deja en segundo plano el concepto estricto o concreto de servicio público, utilizado por la legislación administrativa en el siglo XIX, para distinguir aquellas actividades de prestación directa al público de ciertos servicios técnicos que exigen un funcionamiento ordinario y continuo, que se considera indispensable para satisfacer las necesidades colectivas demandadas por la opinión general, del resto de las actividades desplegadas por el poder público.

Esa dualidad de acepciones o conceptos, uno amplio y otro restringido, unida a la obligada planificación estatal de la economía para hacer frente a las necesidades de suministro de armamento en la I Guerra mundial -que modifica para siempre la relación entre política y economía, como tan acertadamente expuso Keynes en su obra «El fin del laissez-faire»-2y las convulsiones de la crisis económica mundial de 1929, que obligó a la intervención directa del Estado en economía, terminan por oscurecer las distintas acepciones del servicio público hasta confundirlo con una creciente e imparable actividad económica del Estado3.

La degradación del concepto será total y absoluta, como certifica ALESSI, al señalar que del servicio público hay tantas definiciones como autores.

Para mayor confusión, la reconstrucción europea de los años 50 del pasado siglo se fundamenta en el ejercicio generalizado de la iniciativa pública en materia económica, que asume sectores industriales completos (carbón, acero, energía eléctrica, telefonía, transportes), fenómenos que ya no pueden explicarse con la ayuda de un concepto amplio de servicio público4, e implican el abandono doctrinal del concepto por inservible para explicar las actividades de un Estado5que ha extendido su objeto a las industrias básicas, convirtiéndose en el primer empresario del país; pero que no identifican una función pública su-

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jeta a un régimen exorbitante o una necesidad pública esencial, sino que sirve para canalizar la inversión hacia los sectores económicos estructurales.

En España, a pesar de las diferencias políticas y del aislamiento del Estado, un examen de la doctrina de la década de 1950 refleja la misma crisis del servicio público. VILLAR PALASÍ lo definirá como «actividad administrativa de prestación positiva, a través de un servicio técnico, regular y continuo, realizado para y frente al público por una organización pública nomine propio o por delegación»6, que puede identificarse perfectamente con el concepto técnico de servicio público asistencial de titularidad pública, pero que no puede incluir el nuevo fenómeno de intervención económica dirigida a la producción de bienes materiales que el propio autor identifica como actividad económica directa de «dación de bienes al mercado», que tendrá un desarrollo importante en España a través del Instituto Nacional de Industria, creado a imagen y semejanza del IRI italiano, en 19427, que logra consolidar un sector empresarial público (sociedades y empresas públicas) dedicadas de pleno a la actividad mercantil e industrial directa, cuya existencia se pondrá en tela de juicio, a medida que la década de 1980 suprime fronteras a los movimientos de capital y las sucesivas crisis económicas trasladan la producción a los países emergentes. Procesos que hacen inviable mantener un sector público empresarial a pura pérdida8.

1.2. El concepto estricto

A pesar de su indudable influencia en toda Europa, el sentido globalizador del concepto de Servicio Público francés no tiene recepción en España; el Derecho administrativo español maneja distintos conceptos para explicar las distintas formas como la actividad administrativa satisface el interés general9. La doctrina española llega a proponer, junto a la clásica clasificación tripartita de JORDANA DE POZAS (Policía, Fomento y Servicio Público), la citada «dación de bienes al mercado,» que nunca llegó a consolidarse. En España la actividad de fomento ha tenido y tiene gran predicamento doctrinal, legal y práctico; una buena parte del gasto público se gestiona en forma de subvención. En cuanto a

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la actividad de Policía, el continuo incremento de tareas, servicios y funciones públicas le confiere un ámbito creciente, incluso en los servicios liberalizados, sobre los que conserva poderes de control de las actividades y obligaciones de servicio público impuestas en los liberalizados «servicios universales»10. Por

ende, el concepto de servicio público responde a la acepción concreta de prestación técnica organizada por el poder público para dar respuesta a una necesidad colectiva esencial, que puede definirse con GARRIDO FALLA como «Servicio técnico prestado al público de una manera regular y constante mediante una organización de medios personales y materiales cuya titularidad pertenece a una Administración pública y bajo un régimen jurídico especial». Sus notas esenciales se pueden definir como sigue:

Ha de establecerse como un servicio técnico, que requiere una organización estable y compleja con entidad suficiente para realizar prestaciones concretas a favor del público. No expide actos administrativos: órdenes, licencias, autorizaciones o sanciones; realiza prestaciones técnicas.

Se presta al público con estricta sujeción al principio de igualdad ante la ley. Esta característica de igualdad y generalidad, amén de su precio -habitualmente, político-, sin perjuicio de sus múltiples formas y especialidades, explica la continuidad de su éxito y la creciente e imparable demanda ciudadana, que justifica el incremento continuo de todo tipo de actividades y prestaciones de servicio público en las Comunidades Autónomas y en los Ayuntamientos, que ha llegado al absurdo de crear una sociedad para cada actuación concreta11. La tendencia a la personificación de los servicios y a la proliferación de sociedades de servicio público, organismos autónomos, empresas públicas -ahora también fundaciones-, consorcios y convenios entre Administraciones, escapa a los sucesivos intentos de clasificación legal: los artículos 2 y 3 de la Ley 47/2003, General Presupuestaria, reconocen un sector público administrativo, un sector empresarial y un sector fundacional, que se distinguen sólo y exclusivamente por el papel del mercado en su actuación y financiación12. Mayor libertad de elección del medio y de la forma de prestación existe en los entes locales13, al posibilitar el artículo 85 de la Ley 7/85, cualquier modalidad y sistema de gestión, con la sola limitación de la exclusión de las formas mercantiles para la gestión indirecta para los actos de autoridad, arts. 12 LOFAGE y 85.3 Ley 7/85, de Bases del Régimen Local.

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La prestación tiene que ser regular y continua, en correspondencia con el correlativo derecho reconocido a los particulares por un acto del poder legislativo. Sin una prestación estable, segura y continua no existe el servicio público. La regularidad y continuidad son sus notas más características, que explican la modulación del derecho de huelga de sus funcionarios y empleados, y de la...

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