Una panorámica general del impacto de la nueva ley de procedimiento administrativo común en las relaciones de los ciudadanos con la administración pública
| Autor | Isaac Martín Delgado |
| Cargo del Autor | Profesor Titular de Derecho Administrativo. Director del Centro de Estudios «Luis Ortega Álvarez». Universidad de Castilla-La Mancha |
| Páginas | 159-195 |
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Hablar hoy en día de Administración Pública es necesariamente hablar de Administración electrónica, que puede deinirse como el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones en las Administraciones Públicas, combinado con cambios organizativos y nuevas aptitudes, con el in de mejorar los servicios públicos y los procesos democráticos y reforzar el apoyo a las políticas públicas1.
Efectivamente, la Administración electrónica, entendida como la implantación del uso de los medios electrónicos en la organización y el procedimiento administrativos, no es una novedad recientemente incorporada por el Legislador español en nuestro ordenamiento jurídico. Desde la redacción originaria de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico del Sector Público y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante, LRJPAC), se reconoció la validez de las actuaciones administrativas por medios electrónicos; más tarde, con una reforma parcial de la misma en el año 2001, se regularon dos aspectos nucleares del régimen jurídico de la Administración electrónica, como son los registros y las notiicaciones electrónicas; en el año 2003, con la Ley 59/2003, de 19 de diciembre, de
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Firma Electrónica, se introdujo la posibilidad de uso de la misma como instrumento de identiicación y autenticación por medios electrónicos en el ámbito de la Administración Pública. Pero fue la Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos la que, partiendo de la competencia del Estado para establecer las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y el procedimiento administrativo común, reguló con carácter general esta cuestión. Con un título ciertamente signiicativo y una buena técnica normativa, puso de maniiesto su voluntad de afrontar la cuestión de la Administración electrónica no desde la propia Administración, sino desde su destinatario, haciéndole protagonista de la relación y conigurando el uso de los medios electrónicos como un derecho de éste y una obligación de aquélla.
La mayor parte de sus previsiones, así como algunas de las que incluye su desarrollo normativo, efectuado a través del Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre -si bien con algunas novedades nada irrelevantes-, han pasado a formar parte de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público2. Ambas normas se presentan a sí mismas como «los pilares sobre los que asentará el Derecho Administrativo español» y responden a la voluntad del legislador de ofrecer, respectivamente, «una regulación completa y sistemática de las relaciones «ad extra» entre las Administraciones y los administrados» y una «regulación ad intra del funcionamiento interno de cada Administración y de las relaciones entre ellas». Más allá de que el propio Legislador no ha respetado esta lógica divisoria -por señalar dos ejemplos en materia de Administración electrónica, una cuestión puramente organizativa como los registros se regula en la LPAC, mientras que otra claramente vinculada con las relaciones entre Administración y ciudadanos como es la actuación administrativa automatizada está contendida en la LRJSP-, la diferenciación será tomada como referencia en este trabajo para centrar el análisis principalmente en la primera de las normas.
La aprobación de la LPAC se ha justiicado precisamente sobre la base de la necesidad de impulsar el uso de los medios electrónicos por las Administraciones Públicas con el in de lograr, tal y como coniesa su Exposición de Motivos, «una Administración sin papel basada en un funcionamiento íntegramente electrónico» que «sirv(a) mejor a los principios de eicacia y eiciencia, al ahorrar costes a ciudadanos y empresas» y que «refuer(ce) las garantías de los interesados».
A pesar de esta manifestación, no puede desconocerse la existencia de un importante acervo regulador del uso de las TIC en el ámbito jurídico-administrativo. Por esta razón, en lugar de presentar la regulación como novedad, resulta más preciso hablar de reforma de la Administración electrónica. Estamos, sin duda alguna, ante un paso más en la lenta, pero progresiva, evolución de una Administración basada en la burocracia decimonónica hacia una Administración plenamente electrónica. Un paso que, ciertamente, podría haber sido más ambicioso y de alcance más amplio, pero que debe ser analizado en profundidad para
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comprobar en qué medida permitirá lograr el objetivo ambicionado por el Legislador de conigurar una Administración Pública moderna e innovadora.
Este estudio tiene por objeto ofrecer una panorámica de la reforma de la Administración electrónica y analizar con carácter general el impacto que la nueva LPAC tendrá sobre el uso de los medios electrónicos por las Administraciones Públicas. La palabra panorámica, en lo que interesa al mismo, tiene dos acepciones. De un lado, «que permite contemplar, estudiar o exponer una cuestión en su conjunto»; de otro, en el ámbito de la imagen, «fotografía o sucesión de fotografías que muestran un amplio sector del campo visible desde un punto». En las siguientes páginas se abordarán las novedades que aporta la citada Ley para tratar de ofrecer una visión general de hacia dónde apuntan las mismas sobre la base de dos fotos ijas, la actual regulación contenida en la LAE3contrastada con la nueva disciplina; ello permitirá obtener una imagen inal iluminadora de los aspectos positivos y negativos de la reforma, así como valorar en qué medida contribuye a avanzar hacia una nueva cultura administrativa basada en una gestión moderna de la Administración4.
Como ha sido anticipado, la LAE procedió a regular con una ambición más que justiicada el uso de los medios electrónicos en la organización y el procedimiento administrativo, conigurándolo además como un derecho subjetivo de los ciudadanos en sus relaciones con las diferentes Administraciones Públicas españolas. Además, lo hizo con una clara vocación de generalidad, patente en el art. 1, según el cual:
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La presente Ley reconoce el derecho de los ciudadanos a relacionarse con las Administraciones Públicas por medios electrónicos y regula los aspectos básicos de la utilización de las tecnologías de la información en la actividad administrativa, en las relaciones entre las Administraciones Públicas, así como en las relaciones de los ciudadanos con las mismas con la inalidad de garantizar sus derechos, un tratamiento común ante ellas y la validez y eicacia de la actividad administrativa en condiciones de seguridad jurídica.
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Las Administraciones Públicas utilizarán las tecnologías de la información de acuerdo con lo dispuesto en la presente Ley, asegurando la disponibilidad, el acceso, la integridad, la autenticidad, la conidencialidad y la conservación de los datos, informaciones y servicios que gestionen en el ejercicio de sus competencias.
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Una lectura de ambos apartados del precepto que acaba de ser reproducido evidencia que la LAE pretendía constituirse en relación con esta materia en norma de cabecera del ordenamiento jurídico-administrativo. Ello no ha impedido, sin embargo, la promulgación de normas sectoriales que contienen sus propias regulaciones del uso de los medios electrónicos en el ámbito material objeto de regulación. Es el caso, signiicativamente, de lo ocurrido con la Ley de Contratos del Sector Público que, de una manera incomprensible, marginó la aplicación de las TIC en los procesos de contratación pública y obvió las importantes novedades contenidas en la LAE5. Tampoco ha evitado que la aproximación a la misma desde la ciencia jurídica, con honrosas excepciones, haya quedado en un segundo plano.
La LPAC contiene dos novedades en este sentido. La primera de ellas, de carácter implícito, se deriva de la integración en su articulado de la regulación del uso de los medios electrónicos; con ello, la Administración electrónica pasa a formar parte del «núcleo duro» del Derecho Administrativo, con la consecuencia de que deja de ser regulación especial para pasar a deber ser considerada como regulación general; se refuerza de este modo la posición de ley común de tal regulación y se atiende con ello a la reivindicación unánime de la doctrina de integrar el uso de los medios electrónicos en la ley general reguladora de la organización y el procedimiento administrativo y no en una norma especial6. A ello debe unirse el hecho de que preceptos de la LAE que no tenían carácter básico sí lo tienen tanto en la LPAC como en la LRJSP, con lo que la regulación de la Administración electrónica gana peso también frente a las regulaciones autonómicas de la materia.
La segunda de las novedades, de carácter explícito, aparece anunciada en la Exposición de Motivos cuando airma que la Ley tiene carácter común que «resulta de su aplicación a todas las Administraciones Públicas respecto de todas sus actuaciones» y se concreta en el art. 1.2, de conformidad con el cual «solo mediante ley, cuando resulte eicaz, proporcionado y necesario para la consecución de los ines propios del procedimiento, y de manera motivada, podrán incluirse trámites adicionales o distintos de los contemplados en esta Ley». Así, junto con una evidente intención de simpliicación administrativa, el precepto parece dejar clara la voluntad de ésta de constituirse en la norma general reguladora del uso de los medios electrónicos...
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