El pan, la banda ancha y el benchmarking del programa eEurope en los países candidatos

AutorArnd Weber y Uta Wehn de Montalvo
CargoForschungszentrum Karlsruhe y TNO-STB

Asunto: Las actividades de benchmarking del programa eEurope pretenden medir el éxito de los planes de acción eEurope. En los países candidatos se plantean problemas diferentes de los de la UE-15, en cuanto al modo de llevar a cabo el benchmarking de la mejor manera posible. También se plantean problemas en cuanto a qué es lo que se mide. Y, para los países candidatos, es especialmente importante la contribución del programa eEurope al logro de los objetivos de Lisboa, en cuanto a competitividad y mejores empleos.

Relevancia: Los políticos, tanto a nivel nacional como internacional, están teniendo cada vez más en cuenta los resultados de los ejercicios de benchmarking como base para la toma de decisiones. Por tanto, los aspectos metodológicos y cualitativos de la obtención de datos y de las actividades de benchmarking exigen una consideración cuidadosa.

Introducción

El 'Plan de Acción eEurope'1 tiene por objeto contribuir al objetivo de la Unión Europea de 'convertirse en la economía basada en el conocimiento más competitiva y dinámica del mundo, capaz de conseguir un crecimiento económico sostenible con más y mejores empleos y mayor cohesión social', como se acordó en el Consejo Europeo de 2000 ('Cumbre de Lisboa'). El plan contiene, por ejemplo, acciones encaminadas a abaratar el uso de Internet, a educar a la población sobre cómo utilizar Internet y a fomentar su uso en la escuela, en el hogar y en el puesto de trabajo. El plan incluye una actividad de benchmarking, para evaluar los progresos hacia dichos objetivos, basándose en una serie de indicadores.

El 'Plan de Acción eEurope' tiene por objeto contribuir al objetivo de la Unión Europea de convertirse en la economía basada en el conocimiento más competitiva y dinámica del mundo

Este artículo se basa en un estudio de las necesidades de benchmarking del programa eEurope en los países candidatos (PC).2 Comienza con una discusión de algunos aspectos metodológicos de la obtención de datos para eEurope, tal como se realizó en la UE-15. Examina después algunos problemas metodológicos relacionados con la obtención de datos en los PC. Por último, considerando el contenido de estas actividades, discute la contribución que el plan eEurope puede aportar a la consecución de los objetivos de Lisboa, en cuanto a competitividad, coherencia social y empleo de mejor calidad.

Experiencias de obtención de datos para eEurope en la UE-15

La ejecución del ejercicio de benchmarking del eEurope en la UE-15 proporciona un punto de referencia útil para las actividades de benchmarking en los PC, en lo que respecta a los métodos de obtención de datos utilizados y a los problemas encontrados en la puesta en práctica de dichos métodos.

La ejecución del ejercicio de benchmarking del eEurope en la UE-15 proporciona un punto de referencia útil para las actividades de benchmarking en los países candidatos

El ejercicio de revisión y benchmarking del eEurope fue probablemente el más amplio de su clase que se haya emprendido jamás, y planteó una serie de retos en cuanto a la disponibilidad y coherencia de los datos obtenidos. Entre ellos se pueden citar:

Nuevas actividades de obtención de datos: los datos para muchos de los indicadores de eEurope no se habían obtenido nunca con anterioridad por las oficinas nacionales de estadística. Calendario: se trataba de obtener datos con frecuencia (dos veces al año) y de poder disponer de los resultados inmediatamente después. Metodología: dificultades para garantizar que todos los países obtenían los datos utilizando una metodología coherente.El benchmarking en la UE-15 ha supuesto obtener datos en temas tales como el acceso a Internet, el uso de ordenadores en las escuelas y los servicios en línea del gobierno

El benchmarking en la UE-15 ha supuesto obtener datos en temas tales como el acceso a Internet, el uso de ordenadores en las escuelas y los servicios en línea del gobierno. La Comisión Europea comprobó que las oficinas nacionales de estadística no podían obtener nuevos tipos de datos fácilmente, ni producir resultados en un plazo breve. Por tanto, para obtener resultados comparativos de forma rápida y regular se decidió que eran necesarias encuestas especiales a nivel europeo. Se pidió a empresas privadas que realizasen estas encuestas aplicando la misma metodología en todos los estados miembros, y que presentaran los resultados en el plazo de pocas semanas. El método clave para la obtención de datos para los indicadores de eEurope fue el de las entrevistas telefónicas.

Un análisis de los documentos y de las entrevistas de los expertos, relacionados con este proceso, suscita las siguientes cuestiones:

Definición de elementos, prueba de las preguntas y formación de los encuestadores

El trabajo de obtención de datos se realiza mejor en estrecha cooperación con expertos en la materia. La Comisión se está moviendo ya en esta dirección, por ejemplo intensificando la cooperación con las oficinas nacionales de estadística y trabajando sobre una lista perfeccionada de indicadores.3 Elementos tales como los 'modems de cable', por ejemplo, necesitan definirse cuidadosamente. Se vio que los 'modems de cable' no proporcionan necesariamente acceso en banda ancha. Estas definiciones se han de comprobar caso por caso, y se han de formular las preguntas adecuadas. Hay que proporcionar material aclaratorio adecuado a los encuestadores, quienes, a su vez, deben ser conscientes de estos problemas. Problemas semejantes se plantean con el acceso a Internet vía WAP (que es muy limitado) o con el acceso de banda ancha.

Transparencia de la metodología

El método utilizado debe ser público. Por ejemplo, hay que dejar clara la diferencia, en las estadísticas del gobierno electrónico, entre 'interacción de doble sentido', 'transacción' y 'suministro'. Aunque es razonable que los informes públicos contengan sólo los resultados más importantes, es deseable que la información metodológica completa, definiciones, cuestionarios, etc. sea accesible a los ciudadanos interesados y a los expertos, por ejemplo a través de enlaces con las páginas web relevantes.

Comprobación de relevancia

Puede haber poco tiempo para perfeccionar la lista de cuestiones planteadas, por lo que ésta puede ser excesivamente larga. eEurope comprende 23 indicadores, para los cuales se han definido muchos sub-indicadores, formando un total de 7 páginas de indicadores. Es posible reducir la cantidad de datos recogidos, produciendo al mismo tiempo un informe de benchmarking útil. Además, se puede comprobar qué preguntas dieron lugar a respuestas que se utilizaron efectivamente para producir el primer informe de benchmarking de eEurope. En repeticiones sucesivas de la encuesta, se podrían omitir las preguntas que no se utilizaron en el análisis que sirvió de base al informe.

Comprobaciones cruzadas

Para detectar errores en las respuestas, se necesitan comprobaciones cruzadas con datos de otras encuestas o con datos de otras fuentes, a fin de comprobar si las cifras recogidas son realistas.

Del ejercicio de benchmarking se han derivado lecciones respecto a la definición de elementos, prueba de preguntas, formación de los encuestadores, comprobaciones cruzadas, etc.

Problemas de la obtención de datos en los países candidatos

La extensión de eEurope a los países candidatos, llamada eEurope+, fue, en muchos aspectos, incluso más ambiciosa que el plan en la UE-15; buscó datos en cuatro áreas temáticas principales, para 23 indicadores y 13 países en diferentes estados de desarrollo tecnológico, económico y social. Obviamente, si la aplicación de tal proceso a los países miembros de la UE-15 encontró dificultades, su extensión a los países candidatos debía encontrar nuevos problemas. Respecto a la obtención de datos 'nuevos'4 para el benchmarking de eEurope, las oficinas de estadística de los PC encontrarán probablemente problemas similares, en cuanto a la aplicación de una metodología coherente, coordinación y calendario, aumentados por las restricciones financieras. Por tanto, se propuso una solución análoga a la adoptada en la UE-15, esto es, contratar a empresas privadas para obtener los datos rápidamente y de forma homogénea.

Como contribución a la puesta en práctica del programa en los PC, el estudio ESTO realizó una encuesta por expertos sobre los organismos de investigación de esos países. De esta encuesta se deduce, como observación de carácter general, que existe capacidad para que el sector privado local lleve a cabo encuestas representativas, aunque en grados variables.5 Además, en los países candidatos parece haber un menor cansancio de las encuestas que en los países de la UE-15. Sin embargo, los expertos plantearon problemas sobre la posibilidad de utilizar las encuestas telefónicas en la mayoría de los PC, en particular en aquéllos cuyos organismos de investigación son más débiles. Como la penetración del teléfono es, en general, mucho menor en los PC que en la UE-15, no es posible llevar a cabo fácilmente encuestas representativas a través de entrevistas telefónicas, puesto que una gran parte de la población no dispone de teléfono fijo. Aunque las entrevistas telefónicas proporcionan un método para producir resultados de forma rápida y barata en la UE-15, en muchos PC puede haber un margen de error importante porque la proporción de hogares con teléfono fijo es sustancialmente menor que en la UE-15, y hay grandes diferencias entre la penetración del teléfono en las zonas urbanas y en las rurales.

Como la penetración del teléfono es, en general, mucho menor en los PC que en la UE-15, es difícil llevar a cabo encuestas representativas a través de entrevistas telefónicas

Más aún, el uso creciente de teléfonos móviles en varios PC está llevando a la tendencia de que muchas personas opten por el teléfono móvil, en lugar del fijo. Esto plantea un problema de muestreo importante, ya que no existen bases de datos exhaustivas con los números de teléfono, tanto de los fijos como de los móviles.

Los resultados concretos de la encuesta de los expertos fueron los siguientes:

el método más fiable para la obtención de datos en los PC parece ser la encuesta por muestreo cara a cara;el coste de realización de las entrevistas cara a cara no es mayor que el de las encuestas telefónicas en los PC;hay problemas en cuanto a la disponibilidad y fiabilidad de las muestras en los PC, incluyendo la representación de los 'no ciudadanos', procedentes de los antiguos países del COMECON y otros emigrantes. Este problema se puede abordar colaborando con los organismos de investigación nacionales que tienen experiencia en trabajar con estas restricciones. La recogida de datos se beneficiaría así de la estrecha cooperación con expertos en la materia, que estén familiarizados con la situación local.Respecto a la obtención de datos en los PC, se pueden adelantar las siguientes sugerencias:

Reconsideración de la lista de indicadores y preguntas

Es preciso reconsiderar la lista de indicadores y preguntas. Puede ser necesario eliminar algunos temas, si el elemento en cuestión es de poca importancia.La definición detallada de elementos concretos puede tener que ajustarse para obtener resultados significativos.Vale la pena reunir datos disponibles que sean similares, aunque no idénticos, a los que se necesitan para los indicadores, de modo que puedan utilizarse para comprobaciones cruzadas

Obtención de datos disponibles de diversas fuentes

Deben recogerse los datos de los que ya se disponga. Esto significa que la obtención de datos no debe incluir solamente los datos para indicadores concretos, sino también datos 'similares', ya disponibles en distintos tipos de fuentes. Estos datos se pueden utilizar para comprobaciones cruzadas o para presentar panorámicas inmediatas. Además, la recogida de los datos disponibles puede proporcionar elementos útiles sobre cómo se deben enfocar los indicadores. Obtención de datos en entrevistas cara a cara

Las entrevistas cara a cara pueden ser el medio más adecuado de obtención de datos en los PC. Recomendaciones específicas para esta actividad son las siguientes:

Es necesario preparar adecuadamente las entrevistas, incluyendo el perfeccionamiento del cuestionario, la formación de los encuestadores, las pruebas y las comprobaciones cruzadas.El diseño de la encuesta puede aprovechar la experiencia de las organizaciones que recogieron los datos para el ejercicio en la UE-15, como por ejemplo las oficinas nacionales de estadística.La recogida de datos se podría beneficiar de la colaboración con organismos locales de investigación y con expertos locales que tengan experiencia en trabajar con las restricciones identificadas. Presentación e interpretación de los resultados

Los informes de benchmarking deben proporcionar información sobre la metodología de obtención de los datos, por ejemplo, ofreciendo enlaces con cuestionarios, métodos de muestreo, etc.Los expertos nacionales deben revisar los datos, y los grupos de tales expertos deben investigar su comparabilidad. Las inevitables diferencias en la metodología y, por tanto, en la comparabilidad, deben indicarse claramente. Deben explicarse las aparentes incoherencias y, en particular, los valores altos y bajos. Deben abordarse las lagunas en la obtención de datos, presentando las estimaciones de tal modo que se distingan de los resultados de los recuentos reales. Deben reflejarse los distintos puntos de vista sobre un tema.El objetivo no debe ser destacar las desventajas de cada país, sino permitir comparaciones significativas: Como dicen los expertos, una región que posea una larga tradición de producción industrial, o de orientación al mercado, asociada a un alto nivel educativo, puede conseguir más fácilmente un grado importante de uso de las TIC. Un país o región con producción agrícola importante no posee una base de partida similar. Esto significa que los resultados del benchmarking de un país muy industrializado son, por definición, más positivos que los de una zona agrícola. Las recomendaciones concretas, a este respecto son:Comparar regiones. Los países o regiones que tengan lazos menos fuertes con la Europa Occidental se deben tratar de forma diferente, por ejemplo comparándolos entre ellos o con los países de la CEI (Comunidad de Estados Independientes). Seguir los cambios a lo largo del tiempo (comparación histórica). ¿Cómo se ha desarrollado un país relativamente pobre en comparación con su situación hace cinco años, o con la situación a finales de los 80? eEurope y los objetivos de Lisboa

Aunque los problemas metodológicos de la obtención de datos, discutidos hasta aquí, son importantes, también merecen atención los beneficios del actual ejercicio de benchmarking. El Plan de Acción eEurope pretende aproximar a Europa a la consecución de los objetivos de Lisboa y contiene, por ejemplo, acciones encaminadas a abaratar el uso de Internet, a educar a la población sobre cómo utilizar Internet y a fomentar su uso en la escuela, en el hogar y en el puesto de trabajo. Los informes generados como resultado de las actividades de benchmarking se han de complementar con un análisis sobre el grado en que las acciones de eEurope han contribuido a la consecución de los objetivos de Lisboa.6 En ellos se afirma que los beneficios económicos tangibles 'no se pueden obtener rápidamente' (Informe final de eEurope 2002).

Para dilucidar cuáles de los objetivos del benchmarking son más relevantes para desarrollar la sociedad de la información en los PC, se llevó a cabo una pequeña encuesta en algunos de esos países, en el año 2002.7 Se consultó a los expertos sobre el avance de sus países hacia una 'Sociedad de la Información'.

Para dilucidar cuáles de los objetivos del benchmarking son más relevantes para desarrollar la sociedad de la información en los PC, se llevó a cabo una pequeña encuesta en algunos de esos países, en el año 2002. Se consultó a los expertos sobre el avance de sus países hacia una 'Sociedad de la Información'

Las respuestas señalaron que la producción de TIC es un tema muy importante, porque la producción local de TIC implica generación de empleo. Además, este tema se considera también importante porque algunos de los grandes inversores extranjeros se están trasladando, desde los PC a China.8 Para el plan eEurope, tendría sentido seguir el desarrollo del sector de producción de TIC o, al menos, referirse a estudios sobre tales desarrollos.

Otro tema que surgió en la encuesta es que la posesión de un ordenador personal y el uso de Internet se consideran caros, especialmente en relación con los ingresos locales. Como dice un experto: 'la gente tiene otros objetivos, necesita hacer frente a las necesidades de cada día. Pensar en comprar un ordenador o en utilizar servicios de TIC sofisticados es algo desgraciadamente muy lejano para muchos ciudadanos'. En Turquía, por ejemplo, sólo el 7-8 % de los hogares manifiestan estar conectados. Tales reacciones muestran que poseer un ordenador personal, que es algo habitual en las casas de la UE-15, es un objetivo remoto para una gran parte de la población de los PC más pobres, donde los ingresos son del orden del 30 % de la media del PIB por habitante en la UE-15.9 Los Puntos de Acceso Público a Internet, que también se proponen en el Plan de Acción eEurope+ 2003, pueden aliviar algo el problema de los costes de acceso. El apoyo público para facilitar el uso de ordenadores personales por particulares, por ejemplo, en las relaciones gobierno-ciudadanos, debe tener en cuenta estas condiciones. Hay que demostrar que el uso del ordenador personal y de Internet puede mejorar la calidad de vida de una gran parte de la población. Otra forma de conseguir el acceso a la información y de facilitar las transacciones puede ser el acceso móvil, como indica otro de los artículos incluidos en este número. Los actuales indicadores de eEurope tienden a estar orientados hacia el acceso pleno a Internet, y quizás se necesita prestar más atención al intercambio de datos a través del móvil. Esto es especialmente importante porque una parte relativamente grande de la población en los PC dispone de teléfono móvil; por ejemplo, en el año 2002, había 85 abonados al móvil por cada 100 habitantes en la República Checa, y 35 en Turquía, mientras que sólo había 38 y 28 teléfonos fijos, respectivamente (UIT, 2003).

Un tema que surgió en la encuesta es que la posesión de un ordenador personal y el uso de Internet se consideran caros, especialmente en relación con los ingresos locales

Otras respuestas destacaron los problemas encontrados para financiar grandes proyectos de Internet, por ejemplo, conectar las escuelas. Las respuestas muestran que los costes de tales proyectos son relativamente elevados, en comparación con los fondos disponibles. Puede ser necesario un análisis coste/beneficio claro, para verificar que tales actividades merezcan una alta prioridad; de otro modo, los gobiernos pueden preferir dedicar sus fondos a la consecución de otros objetivos.

Estos resultados nos llevan a la pregunta: ¿pan o banda ancha? Sugerimos que las futuras actividades de benchmarking, en acciones del tipo de eEurope, deben incluir una o ambas de las siguientes opciones:

Realizar nuevos estudios sobre la relación entre las acciones y su efecto para alcanzar los objetivos de Lisboa, por ejemplo análisis empíricos de causas y efectos o encuestas de expertos y actividades de prospectiva.Referencia a los estudios existentes, si se dispone de ellos.Conclusiones

Los políticos necesitan disponer de indicadores que puedan demostrar rápidamente los efectos de sus políticas. Esto es comprensible, pero los calendarios correspondientes pueden a menudo comprometer la eficacia y la exactitud del proceso de obtención de datos, necesario para evaluar los avances frente a los objetivos. Por tanto, la recogida de datos se ha de hacer con una preparación y ensayo adecuados y de una forma metodológicamente transparente y científicamente sólida. Es de esperar que el proceso sea aún más difícil en los PC, en los que los estados de desarrollo y la disponibilidad de las fuentes de datos varían mucho de un país a otro.

Aunque las políticas relacionadas con las acciones eEurope deben diseñarse para conseguir sus propios objetivos, éstos son, en último término, los establecidos en la Cumbre de Lisboa. Por tanto, es especialmente importante analizar los efectos de cualquier política sobre la consecución de los objetivos de Lisboa. El benchmarking puede ser útil en este proceso.

Palabras clave

Sociedad de la Información, benchmarking, indicadores, obtención de datos, países candidatos

Notas

  1. eEurope 2002, para los países de la UE-15; eEurope+ 2003, para los países candidatos; y eEurope 2005 para la UE y los países candidatos.

  2. 'Monitoring and benchmarking the eEurope+ Action Plan', un proyecto ESTO cuyo objetivo básico era analizar la factibilidad y los problemas asociados con la obtención de datos en los países candidatos.

  3. Además, hay planes para adaptar la recogida de datos, tal como se realizó para eEurope, a la obtención 'normal' de datos estadísticos por las oficinas nacionales de estadística de los países miembros. Concretamente, la Comisión Europea está trabajando sobre 'indicadores estructurales', con ayuda de EUROSTAT y de las oficinas nacionales de estadística de los estados miembros, especialmente con respecto a la calidad de esos indicadores. Al igual que los indicadores de eEurope, los indicadores estructurales proceden también del Consejo Europeo de Lisboa, que se celebró en marzo de 2000. Dichos indicadores cubren los campos del empleo, la innovación, la reforma económica y la cohesión social, y se prevé un informe anual de síntesis para analizar el progreso en las áreas cubiertas. Algunos de los indicadores de eEurope 'permanecerán' en la lista de indicadores estructurales.

  4. Datos 'nuevos', en comparación con los que ya recogen las oficinas nacionales de estadística.

  5. La encuesta se realizó en 2002, con 29 expertos de los organismos de investigación de todos los países candidatos.

  6. eEurope Benchmarking Report (2002); eEurope+ 2003 Progress Report (2002); eEurope 2002 Final Report.

  7. En la encuesta participaron 17 expertos locales de Lituania, Bulgaria, Rumanía, Estonia, Eslovenia, Turquía, Hungría, la República Checa y Polonia, que suponen un total de 160-170 millones de habitantes.

  8. Por ejemplo, el mayor exportador de Estonia, Elcoteq, un fabricante de equipos de comunicaciones móviles, y el tercer mayor exportador de Hungría, IBM Storage.

  9. Comisión Europea (2001).

Agradecimientos

Deseamos expresar nuestra gratitud a Leo van Audenhove, Marc Bogdanowicz, Jean-Claude Burgelman, Pavel Kriz y a todos los encuestadores y revisores.

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