El policentralismo: del Estado policentralista a los pactos locales y las iniciativas ciudadanas
| Autor | José Joaquín Fernández Alles/Rafael Rodríguez Prieto |
| Cargo | Universidad de Cádiz/Universidad Pablo de olavide de sevilla |
| Páginas | 290-307 |
Page 290
En el debate español sobre la reordenación de las competencias administrativas entre los distintos entes territoriales, junto a la garantía institucional, los entes locales cuentan a su favor con la presunción de ser las instituciones más próximas a los ciudadanos. El fundamento jurídico que a su esfera de competencias le proporciona el principio de subsidiariedad y el argumento de habérseles encomendado la satisfacción de los servicios más elementales de la colectividad hacen de los entes locales elementos básicos en el diseño del Estado del siglo xxi. los legisladores estatal y autonómicos se enfrentan a la necesidad de regular las competencias locales, especialmente las municipales, con una norma que se adapte al heterogéneo mapa español.
En los últimos años, el poder local en España se encuentra en un proceso de debate y reivindicación. a menudo los portavoces y regidores de los municipios ponen de manifiesto su queja por el olvido al que se ven sometidos por la administración estatal y la conflictiva relación con las administraciones autonómicas. no en vano, los entes locales suelen esgrimir a su favor la gran cantidad de servicios que prestan más allá de sus obligaciones competenciales. Ello les supone un quebranto en sus arcas y la crítica directa de los administrados cuando el servicio es ineficiente o se deja de prestar en condiciones adecuadas. sin embargo, el debate que ocupa la agenda pública en los medios de comunicación es el de las autonomías y su financiación, mientras los entes locales languidecen esperando su turno o van sobreviviendo gracias a operaciones que, en demasiadas ocasiones, se mueven en las zonas más grises de la ley.
Con este trabajo pretendemos contribuir al debate que está teniendo lugar en España sobre el modelo de Estado. Comenzaremos con un análisis de la configuración constitucional de la autonomía local. Posteriormente abordaremos el espinoso conflicto entre poder local y Page 291 poder autonómico. En este punto desarrollaremos la idea de Estado policentralista.
Con policentralismo nos referimos a la actitud centralista con la que los ejecutivos autonómicos se están identificando actualmente, lo que dificulta el proceso de descentralización constitucional. apostaremos por una descentralización que cumpla con el espíritu del constituyente y haga de los entes locales centros efectivos de poder ciudadano, una vez que estén dotados de los recursos necesarios para ello, sin olvidar la imprescindible articulación de controles eficaces con el fin de que la política local quede ligada a la transparencia, a la legalidad y a la participación-decisión de la ciudadanía
Para lograr este objetivo existen dos instrumentos que no se deben desaprovechar: el pacto local y las iniciativas de la ciudadanía. Este último punto reivindica la necesidad de complementar lo dispuesto en el pacto local con la obligación para los entes locales de distribuir el poder entre la ciudadanía y asumir los controles que los ciudadanos impongan. iniciativas ciudadanas como el presupuesto participativo (siguiendo la experiencia de Porto alegre) nos parecen adecuadas y un paso en la buena dirección para profundizar en la democracia. Finalizaremos con unas breves conclusiones.
Los fundamentos del poder local, las competencias de los municipios y las provincias, las nuevas formas de asociación supramunicipal y las necesidades de financiación local, suscitan más que nunca cuestiones jurídicas que, por su repercusión social y económica, requieren pronta respuesta. transcurridos casi dos siglos desde la primera constitucionalización de los entes locales, y alcanzada la consolidación política y sociológica de su autonomía durante la última mitad del siglo xx, existe un consenso entre políticos y juristas sobre la necesidad de fortalecer el poder local y sobre la urgencia de acometer una reforma de sus haciendas insuficientes. un generalizado acuerdo sobre la reforma que, sin embargo, se torna en disenso cuando se discute el método para llevarlo a acabo, pues todavía no parece claro si el interés local quiere satisfacerse por la vía de la delegación y la encomienda de gestión, que sólo cede el ejercicio de las competencias, o por la vía de la atribución legislativa, que transfiere la titularidad. aunque en el orde- Page 292 namiento estatal y en la mayoría de las legislaciones autonómicas existe una regla general, derivada de la Constitución, que exige la reserva de ley para poder transferir la titularidad, lo cierto es que esta reserva sólo se contempla de manera expresa y completa en la ley 1/1998, de 4 de junio, de régimen local de Castilla y león, cuyo artículo 86.2 dispone que «la transferencia de la titularidad de funciones a las entidades locales deberá realizarse por ley».
Bajo el fundamento positivo del artículo 137 CE «para la gestión de sus respectivos intereses» (stC de 16 de noviembre de 1981), y el amparo doctrinal y jurisprudencial de la garantía institucional, la autonomía local - de naturaleza básicamente administrativa- es concebida por el tribunal Constitucional como un atributo conferido a favor de una Entidad, ya sea el Municipio o la Provincia, y como la expresión institucional de una colectividad local (stC de 28 de julio de 1981). si bien no está configurada por la Constitución como un derecho fun-damental (stC de 27 de febrero de 1987), sí goza del reconocimiento de un ámbito constitucionalmente protegido derivado de su concepción de «derecho de la comunidad local a participar, a través de órganos propios, en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen», a partir del cual se concreta legislativamente, en las más diversas materias, conforme a múltiples criterios y dependiendo del ámbito territorial de cada tipo de ente (doctrina jurisprudencial que se asume esencialmente desde la stC de 16 de noviembre de 1981 a la stC 235/2000, de 5 de octubre, pasando por las relevantes sstC 213/1988, de 11 de noviembre, 259/1988, de 22 de diciembre, 170/1989, de 19 de octubre, 214/1989, de 21 de diciembre, 46/1992, de 2 de abril, y 109/1998, de 21 de mayo)
Una de las manifestaciones más relevantes de la autonomía local la encontramos en el artículo 25.1 de la ley 7/1985, de 2 de abril, que, no obstante, constituye una cláusula residual de competencia para los municipios, no una concreta atribución de capacidad jurídica. según el párrafo aludido, «el Municipio, para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias, puede promover toda clase de actividades y prestar cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal».
Ahora bien, la asunción de la garantía institucional como fundamento de la autonomía local, en definitiva del poder local, no ha impedido que la jurisprudencia constitucional haya complementado esta doctrina con diversas categorías que han permitido aplicar las exigencias y principios constitucionales a los distintos ámbitos de la actividad de los entes locales, actualizando de esta manera la primera doctrina jurisprudencial. Con mayor alcance, en la doctrina existen debates abiertos sobre la naturaleza de los entes locales, cuyas conclusiones van desde la concepción funcional de los asuntos locales, ligada a un entendimiento de éstos como participación del municipio en la gestión de asuntos estatales, hasta la tesis doctrinal mayoritaria en alemania, donde se defiende el contenido competencial de la cláusula constitucional sobre la autonomía local -stCF alemán de 23 de noviembre de 1988 (Rastede)-.
¿Qué quedará de España después de las reformas estatutarias en marcha? algunos dicen medio en broma, medio en serio, que el discurso del rey en navidad y la liga de fútbol profesional y quizá las selecciones deportivas (atacadas con audacia por los nacionalistas más intransigentes, por cierto). otros, adoptando una pose más académica, arguyen que un puñado de ministerios, la mayoría desprovistos crecientemente de competencias, como es el caso de sanidad.
Da la impresión de que España continuará siendo la vaquilla que Berlanga retratara en su magistral película, sólo que troceada y dispuesta para el festín de la insolidaridad regional y del sálvese quien pueda de la globalización.
Es lamentable contemplar cómo el arduo proceso de descentralización, vivido en España en las últimas décadas, se transmuta en una suerte de policentralismo. la consecuencia de este proceso es el fortalecimiento de gobiernos autonómicos con actitudes centralistas muy acusadas. Page 294
El proceso de descentralización contenido en nuestra Constitución de 1978 tuvo como fin primario posibilitar el acercamiento de la administración pública al ciudadano, con el obejtivo de que éste se sintiera más implicado en la gestión de los asuntos públicos y, al mismo tiempo, pudiera participar e influir en la administración de los mismos. la proximidad de la administración pública a los problemas de la ciudadanía, por tanto, fue la razón palmaria de que se iniciara un proceso que requería tanto esfuerzo de negociación política y, sin duda, de gasto.
Junto a ello, mediante este proceso se quiso dar respuesta a las diferentes raíces culturales comunitarias
En los últimos diez años, especialmente en el primer gobierno del Partido Popular, se ha completado gran parte del proceso de transferencias recogido en nuestra Carta Magna, convirtiéndose España en uno de los Estados más descentralizados del mundo. las autonomías...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba