El origen de la deslegalización: la libre determinación legal de la relación entre la ley y el reglamento
| Autor | Antoni Roig |
| Cargo del Autor | Universidad Autónoma de Barcelona |
CAPÍTULO I EL ORIGEN DE LA DESLEGALIZACIÓN EN EL SIGLO XIX
EL ORIGEN NATURAL DE LA DESLEGALIZACIÓN: LA LIBRE DETERMINACIÓN LEGAL DE LA RELACIÓN ENTRE LA LEY Y EL REGLAMENTO. UN EJEMPLO: EL CASO INGLÉS
La deslegalización apareció en numerosos países con las leyes extraordinarias de guerra que incrementaron los poderes gubernamentales durante la primera Guerra Mundial y la posguerra. Cada país justificó tales medidas de acuerdo a su tradición jurídica y, de manera singular, en función de la capacidad reconocida al legislador. En los países en los cuales la Constitución no imponía límites al legislador, éste apoderó al Ejecutivo con la facultad de modificar leyes, sin necesidad de nuevos instrumentos normativos ni justificaciones especiales. El modelo del reglamento ejecutivo, debidamente ampliado, servía perfectamente para tales propósitos. Ello aconteció en Inglaterra y en la Italia del Estatuto Albertino. Dado que este último país dispone actualmente de un modelo de deslegalización compatible con una Constitución rígida, centraremos ahora nuestro análisis en el Reino Unido, y desarrollaremos más adelante el supuesto transalpino.
1.1. Una referencia histórica inapropiada: el “delegated amending power” o “cláusula de Enrique VIII”
El recurso teórico que los juristas ingleses usan para describir las habilitaciones legales para derogar o modicar leyes mediante normas secundarias se llama “Cláusula de Enrique VIII”. De acuerdo con la Cámara de los Lores, estas cláusulas “son previsiones en una ley que autorizan a modificar o derogar una legislación primaria mediante una subordinada, se haya previsto o no un control parlamentario posterior”1. La cláusula puede tener un ámbito material de aplicación amplio, o por el contrario, más limitado. Por otro lado, puede autorizar la derogación de leyes actualmente en vigor, o bien puede permitir la derogación de leyes todavía por adoptar. Finalmente, su vigencia puede quedar condicionada temporalmente a unos años, aunque también puede preverse una vigencia indefinida2. Sea como fuere, esta referencia a una época de mayor poder regio no parece, en principio, una buena justificación teórica para la deslegalización. Veamos su contexto de aparición.
En la época de los Tudor, el Estatuto de proclamaciones de 1539, derogado en 1547, era una ley que autorizaba a Enrique VIII a adoptar proclamaciones reales “por el buen orden y gobierno del Reino”, con el valor de una Act del Parlamento. Sólo a finales del siglo XVII, con la revolución de 1689, se impondrán límites a los poderes reales de prerrogativa de naturaleza legislativa. La ley del Parlamento dispondrá entonces de un ámbito universal de aplicación, sin que nadie pueda modificar o ignorar el contenido de la misma3.
1.2. El origen de la deslegalización en Inglaterra
Sin embargo, a pesar de la habitual referencia al antecedente histórico sucintamente expuesto, el origen real del apoderamiento al Ejecutivo para alterar disposiciones legales es otro. El Lord Chief Justice Lord HEWART denunció en un libro a finales de los años veinte que el Gobierno eludía tanto el debate parlamentario como el control jurisdiccional sobre los actos secundarios con un uso interesado y sesgado de las autorizaciones4. En respuesta a las críticas contenidas en el mismo, el Ejecutivo creó el Comité sobre los poderes ministeriales, conocido como “Comité Donoughmore”. En su informe final de 1932, el Comité Donoughmore considera a la modificación legislativa autorizada “legítima para ciertos objetivos, dentro de límites concretos y bajo garantías suficientes, de hecho es inevitable” debido a seis razones: lentitud parlamentaria, materias técnicas, contingencias, flexibilidad, posibilidad de ensayar y poderes en supuestos de emergencia5. En definitiva, el Comité Donoughmore recomendó en 1932 que las Cláusulas de Enrique VIII fueran únicamente utilizadas en circunstancias excepcionales. De hecho, desde entonces y hasta 1945, no se previeron en ninguna ley.
Sin embargo, en la actualidad, su importancia crece progresivamente6. La deslegalización, en su versión inglesa, no concibe, en principio, límites materiales a la actuación del legislador. A pesar de ello, se exigirá una motivación suficiente, como veremos. Ahora bien, la reserva de ley o el principio de legalidad no serán aquí restricciones significativas, a diferencia de otros países que estudiaremos a continuación. El control de la delegación se basa en los poderes parlamentarios de fiscalización7. Los mecanismos de control dependerán de cada ley concreta. Puede incluso que no sean necesarios controles parlamentarios en algún supuesto. Los controles más significativos son el “procedimiento de resolución afirmativa” y el “procedimiento de resolución negativa”. De acuerdo con el primero, la disposición gubernativa no entra en vigor hasta que las Cámaras parlamentarias autoricen expresamente su eficacia. Se usa en los casos más importantes y cuando suponen incremento de gasto. En su versión negativa, en cambio, si las dos Cámaras no indican nada al respecto, la medida entra en vigor. Es el procedimiento residual, y también el más habitual. Aunque tales medidas conciernen a ambas Cámaras, de hecho es la Cámara de los Comunes la que se responsabiliza de la fiscalización.
Otro instrumento de gran utilidad es la creación de comisiones parlamentarias especializadas en materia de regulación gubernativa autorizada a modificar leyes. Este es el caso del House of Lords Delegated Powers Scrutiny Committee, conocido como Delegated Powers and Deregulation Committee, creado en 1992, que controla los proyectos que autorizan la regulación, y elabora los dictámenes correspondientes8. Su control sobre proyectos de deslegalización data de 1994. Muchos departamentos ministeriales envían automáticamente al Comité un memorándum donde se identifican las disposiciones que contienen autorización legislativa, su objetivo, las razones de la deslegalización y el grado de control parlamentario. El más importante aspecto analizado por el Comité es lo apropiado de las razones esgrimidas: ¿Es necesaria una deslegalización? ¿Los principios son lo suficientemente detallados o estamos ante un Skeleton Bill, es decir una ley en blanco? Aunque no son vinculantes, las advertencias del Comité han sido casi siempre seguidas9.
En resumen, el Parlamento inglés puede delegar al Ejecutivo la capacidad para modificar leyes actualmente en vigor10. El legislador es libre para decidir la extensión de la delegación. Ahora bien, éste siempre puede prever controles importantes, como la necesidad de aprobación legislativa, o un plazo para descartar la disposición presentada a las Cámaras.
1.3. Recapitulando: la deslegalización es plenamente compatible con el parlamentario clásico
El monismo parlamentario, que sitúa al Parlamento como única fuente de legitimación, y a la ley como norma primaria universal, permite sin más el desarrollo de la deslegalización. Su mayor o menor utilización dependerá finalmente de criterios políticos. La falta de acotación material de la ley ciertamente supone la capacidad de regular cualquier ámbito. Pero además, y sin contradicción con este postulado, el propio imperio de la ley, su cualidad soberana, permite al parlamento habilitaciones amplísimas. CARRÉ DE MALBERG sintetiza esta potestad legislativa soberana: “si el reglamento no puede hacer nada sin una habilitación legislativa, lo puede todo, en cambio, si dispone de la misma”11. Por ello, la “habilitación”, que es la...
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