Los órganos no integrados en las Direcciones Generales
| Autor | Baena del Alcázar, Mariano |
| Páginas | 79-98 |
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Se entiende que un estudio de las Direcciones Generales y su crecimiento, así como de la permanencia de las personas, ayuda al conocimiento de la Administración del siglo XIX en su etapa plenamente liberal, y no solo obviamente al nivel estrictamente político.
Pero nuestra fuente, la Guía de Forasteros, luego Guía Oficial, no se limita a dar cuenta de las Direcciones Generales, sino que añade noticia de una profusión y pluralidad de otros órganos u organizaciones, de modo tal que todos los que de algún modo tienen carácter oficial aparecen clasificados (además de los relativos a las Cortes y al Gobierno) en un Ministerio o Secretaría de Estado. La fuente, como quizás es lógico en una guía, no precisa ni da información ninguna sobre dependencia o algún tipo de relación, jerárquica o no, entre estos órganos y las Direcciones Generales y, eventualmente, las Subsecretarías167.
Pero la constatación de su existencia muestra al menos, de una parte que el volumen orgánico de la Administración no se limitaba al esquema Ministrosubsecretario-director general (más los funcionarios que dependían de estos), sino que era mucho mayor; y de otra, que la existencia y actuación de estos órganos suponía que la Administración hundía sus raíces en la sociedad de la época, más de lo que comúnmente se supone.
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Lo cierto es, a pesar de todo ello, que la doctrina de la época, tanto la jurídica como la no jurídica, trata muy escasamente el tema, no siendo exagerado afirmar que lo desconoce. A lo sumo, alguna atención mayor recibieron los órganos consultivos168que se distinguen de los activos.
Por lo demás es significativa la posición doctrinal de Cos-Gayón, que como orientación distingue entre Administración activa, consultiva y contenciosa169y que afirma que, en cuanto a otros establecimientos de menos consideración (que el Ministerio de Comercio, Instrucción y Obras Públicas) sería pesado y ajeno a nuestro propósito examinar todas las modificaciones y alteraciones de los órganos (las Direcciones Generales), las Juntas especiales, los Consejos Superiores y tantas y tantas oficinas170. Ello constituye de por sí una renuncia al estudio de la organización, realidad que es avalada por Nieto al decir que quedará defraudado quien busque aquí (en la obra de Cos-Gayón) una información precisa sobre la organización de la Administración española y su actividad171.
Pero el autor de estas líneas entiende que, justamente por ello, tiene más interés el estudio de la organización, aunque sea un estudio histórico y retrospectivo.
Dada la profusión y pluralidad de órganos antes destacada, es necesario utilizar, si se quiere introducir, un criterio de estudio y clasificación que permita ordenar esta realidad y dar cuenta de ella. A estos efectos, le ha parecido al autor que lo mejor es llevar a cabo una proyección sobre los órganos de que se trata de los conceptos jurídicos y organizativos posteriores, aunque entonces no se empleasen.
Como se verá, esto es fácil en algunos casos, mientras que en otros la parquedad de la información que proporciona la fuente hace que, más que como afirmaciones, las inclusiones de las realidades orgánicas en un grupo u otro deban considerarse como hipótesis. En todo caso, se entiende que no arroja resultados inútiles la proyección antes citada sobre los órganos y organismos oficiales que la fuente menciona172. Procediendo de este modo, se obtienen los siguientes grupos orgánicos, a los que de inmediato se alude brevemente.
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Los que resultan más fáciles de individualizar son los órganos colegiados, como lo muestra que según se ha dicho son los únicos mencionados como categoría por la doctrina, que alude a Juntas y a Consejos. En este caso, concurre la doble realidad de que existía en la España tradicional el hábito político y administrativo de formar Juntas para resolver problemas concretos, a más de la vieja tradición de los Consejos como órganos de gobierno, si bien a los efectos que ahora interesan el primer dato es más importante que el segundo, una vez suprimidos los Consejos tradicionales. Por ello resulta orientadora la denominación frecuentemente empleada de Consejos y Juntas, aunque se emplea también otra de nuevo cuño y de carácter estrictamente administrativo, como es la de Comisión.
Este grupo de los órganos colegiados y consultivos es uno de los más importantes, si no el más importante de los que deben examinarse en este capítulo, conviniendo que, como se hará, se profundice en ciertos extremos.
Considerablemente numeroso y desde luego fácil de percibir es un grupo de realidades orgánicas que no son Direcciones Generales, ni están siempre integradas en ellas, y no son tampoco órganos colegiados. Puede tratarse bien de entidades de gran envergadura que realizan importantes operaciones económicas o tienen múltiples competencias (valgan como ejemplo los bancos y los grandes institutos), bien de organizaciones concretas menores que prestan un servicio. Nótese que entonces no reciben un tratamiento diferente de los órganos y no se les atribuye el carácter de personas jurídicas, categoría que no se utilizaba todavía. Muchos de ellos continuaron en una especie de limbo, ausentes de calificación doctrinal, no solo entonces, sino también después, hasta la regulación de las entidades estatales autónomas a partir de 1958.
El rótulo o denominación que acaba de emplearse para aludir a ellos incorpora sin duda alguna incorrección, ya que en nuestros días hace largo tiempo que los establecimientos públicos son Organismos Autónomos, por lo que no habría razón para diferenciarlos de ellos. Pero se ha actuado así deliberadamente para destacar la diferencia entre grandes o medianas entidades y pequeños o modestos establecimientos.
De menos importancia que las dos anteriores, pero de todas formas de algún interés son las realidades orgánicas mencionadas por la fuente que tienen una
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base personal, es decir, están formadas por un colectivo de personas. Se trata de una realidad que no debe pasarse por alto, aunque en ocasiones es dudoso si se trata de entes oficiales o de grupos de base asociativa sometidos a una tutela oficial. Desde luego se mencionan en conexión con las Secretarías de Estado o Ministerios o con las Direcciones Generales.
En estos casos, no cabe duda de que no se trata de simples asociaciones privadas, pues entonces no existiría razón para incluirlas en una guía oficial. Se trata, pues, de entes administrativos o más probablemente de entes asociativos sometidos, como se ha dicho, si no a la dependencia, a la vigilancia o tutela de los órganos de la Administración. Esto es apenas lo que puede anti-ciparse respecto a estas realidades orgánicas y debemos esperar al examen pormenorizado de los casos concretos para tener una más clara conciencia de la realidad.
Por último, también hay que apreciar que existe un grupo residual respecto al que la inclusión en la Guía hace que consten su existencia y denominación, pero se carece de elementos para realizar una proyección a posteriori de conceptos o categorías actuales. Conviene, no obstante, para completar el estudio, dar cuenta de su existencia y, en la medida de lo posible, reflexionar sobre la realidad que suponen estas otras entidades.
De cuanto acaba de decirse, ya se deduce que la proyección a efectuar supone una orientación, que resulta relativamente fácil que sea acertada cuando las denominaciones o la realidad a que apuntan han perdurado en el tiempo. Justamente por esta duración posterior se ha producido el crecimiento de la Administración173. Pero de ningún modo pueden perderse de vista las limitaciones de la fuente, que en el mejor de los casos contiene el despliegue orgánico, pero rara vez se refiere a la legislación reguladora, la cual tampoco califica los órganos, y da por tanto una orientación solo relativa. Ello lleva a la conclusión de que la fiabilidad de las conclusiones es mayor cuando se trata de órganos que han...
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