Los procesos de cambio en las Organizaciones Públicas según las corrientes teóricas actuales

AutorAngel Iglesias Alonso, Javier R. Arriola

2.2 - Los procesos de cambio en las Organizaciones Públicas según las corrientes teóricas actuales

Los procesos de cambio en las Organizaciones Públicas se inscriben en lo que ha dado en denominarse Modernización de las Administraciones Públicas. El mencionado proyecto se adscribe a la relación Modernidad y Administración descrita en el apartado anterior y se presenta a la sociedad de diferentes maneras, pero fundamentalmente como adaptación de las organizaciones a esta era de la complejidad, conciencia de la escasez y profusión del conocimiento, aunque con temor a la incontrolada maquinaria de información y desarrollo construida (Villoria, 1996: 277). Las distintas corrientes teóricas actuales de los procesos de cambio intentan reflejar cómo se producen los mismos desde distintas perspectivas. La siguiente exposición tiene por objetivo establecer el contexto teórico vigente, de forma tal que sirva de comparación y referencia con el estudio posterior bajo la teoría del caos, principal objetivo de este capítulo.

2.2.1 - Teoría Sistémica

En una primera instancia, los analistas sistémicos tradicionales han buscado explicar los procesos de cambio a partir de concebir una realidad principalmente constituida por sistemas o subsistemas y su relación con el entorno. La relación entre los componentes de un sistema (compuesto de subsistemas de orden menor y también es parte de un suprasistema) se realiza en base a una relación jerárquica (Katz y Rosenzweig, 1987)47, teniendo en cuenta que cada uno de ellos debe cumplir una función, lo que a su vez, permite a los demás cumplir las suyas para poder adaptarse al entorno. Esta estructura de interrelación se basa en un enfoque de las organizaciones como sistemas abiertos, permitiendo establecer un modelo input48, transformación, output49 e input renovado de energía (feedback), que forman la trama de la organización50.

La teoría sistémica realiza con sus desarrollos un aporte importante en la búsqueda de interpretación de la realidad. Permite establecer un primer modelo integral de análisis, intentando captar toda la complejidad a través de centrarse en las relaciones entre los elementos del sistema buscando patrones de comportamiento, más que en el análisis de las partes del mismo. La teoría sistémica tradicional, sufre una evolución que supone en primera instancia una crítica por parte de una corriente interna llamada Teoría de la Contingencia51, la cual intenta reflejar las limitaciones de algunos de los conceptos de la teoría general de sistemas tradicional, pero sin dejar de basar su análisis bajo el mencionado enfoque a través de la aceptación del mismo como un nuevo paradigma. Por otra parte, la Dinámica de Sistemas52 incorpora la relación dinámica dentro del análisis sistémico, lo que permite ir dejando cierta reminiscencia lineal imperante en el enfoque sistémico tradicional.

De acuerdo al modelo sistémico, el sistema político53 en su relación con su entorno, se vería afectado por los cambios sociales, económicos y políticos, lo cual a su vez, afectaría a la Administración como subsistema integrante de éste. Siguiendo a Villoria (1999), la Administración se vería afectada en aspectos tales como: los valores, las instituciones, los actores, el liderazgo y las políticas públicas, pero además sufriría una alteración del equilibrio de las organizaciones que la integran producto de la acentuación en la alteración de los recursos y la lucha por la supervivencia. Ante ésta situación, las organizaciones buscan adaptarse intentando controlar, modificar o alterar en forma fundamental ya sea el ambiente o el sistema mismo, o ambos a la vez (Easton, 1992: 224).

El proceso de adaptación se inscribe en un contexto social organizado en subsistemas en el cual el Estado es uno más, por lo que no es posible hablar de un órgano central (Luhman, 1993: 43), dado que cada subsistema cumple su función específica y diferenciada. Ello implica que, la Administración como expresión del Estado, no puede tener como fines propios la resolución de todos los problemas que se manifiestan en un sistema social, dado el carácter funcional de la misma. Sobre esta base, N. Luhman (1993) realiza la crítica del denominado Estado de Bienestar, considerando que el mismo ha incumplido las reglas esenciales del modelo de sistemas, ya que ha incorporado temas e intereses como propios de la política cuando en realidad eran responsabilidad de otros subsistemas.

Una revisión crítica de la posición sistémica tradicional se basa en el carácter de caja negra que presenta el modelo de transformación de inputs en outputs del sistema político. Esa conversión es realizada por la administración, en su carácter instrumental, dado su relación jerárquica y funcional con el sistema político, transformando las demandas de los ciudadanos en acciones públicas concretas. De acuerdo a ello, la interpretación de la realidad que da lugar a los procesos de cambio en las organizaciones públicas, es realizada por el sistema político como forma de adaptar una función instrumental (subsistema administración) de su sistema a los cambios del entorno. Esta posición da lugar a un cambio sólo motivado por modificaciones del entorno y por la percepción de éstas por parte del sistema político. En este caso queda excluida la importante dinámica interna de la Administración como factor generador de cambios, limitándose los mismos sólo a una adecuación funcional para hacer frente a las necesidades del sistema político.

Otro aspecto crítico, se origina en la presuposición de que existe una tendencia sistémica hacia el equilibrio (Villoria, 1996: 40). El equilibrio según la teoría sistémica tradicional atiende a la termodinámica lineal, teniendo que ver el mismo con el mantenimiento de la fase estable de los sistemas dado las adaptaciones internas a cambios ambientales (esto es particularmente cierto en modelos cibernéticos) (Kast y Rosenzweig, 1987)54, siendo la reacción del sistema totalmente predecible ante cualquier cambio en las condiciones del entorno (Prigogine y Stengers, 1994: 177). Los interrogantes que plantea esta concepción del equilibrio son: a) ¿qué sucede con los cambios que se producen dentro de las organizaciones sociales? (Kast y Rosenzweig, 1987)55 y, b) ¿qué sucede cuando las fuerzas del entorno alcanzan valores tales que sobrepasan la región lineal o crítica? (Prigogine y Stengers, 1994: 178).

Ante la primera pregunta, la respuesta sistémica sólo justifica los mismos por motivos exógenos, por lo que deja de lado que las personas o grupos de personas dentro una organización social poseen un propósito que les permite iniciar actividades o adaptaciones difíciles de asumir bajo el concepto de fase estable56. En el caso de la última pregunta, según David Easton (1992: 226), cuando las variables esenciales que son propiedades del sistema político - asignación de valores para una sociedad y frecuencia relativa con que se los acepte - sean impulsadas más allá de su margen crítico, “no podemos menos que aceptar la interpretación de que el sistema político está sometido a una tensión tan grave que todas las posibilidades de persistencia de un sistema para esa sociedad desaparecen”. Pero en realidad, lo que puede desaparecer es la legitimidad del sistema político actual, pero el mismo persiste, tal vez bajo otra forma, siendo un ejemplo de ello el paso de una democracia a una dictadura.

En lo que respecta a las organizaciones y, su insistencia en la analogía con los organismos naturales, da lugar a otro factor que suele criticarse a la teoría sistémica. En este aspecto, lo que preocupa es que no se reconozca la naturaleza artificial de las organizaciones sociales. Con su énfasis predominante en los organismos naturales, puede infravalorar algunas características vitales para la organización social, como por ejemplo, el hecho de que por haber sido creadas por el hombre pueden establecerse para una variedad infinita de propósitos y no siguen el mismo ciclo vital de nacimiento, crecimiento, madurez y muerte que los sistemas biológicos (Kast y Rosenzweig, 1987)57. Una organización puede crearse o deshacerse de forma instantanea, pero también su duración puede ser indefinida, siendo su vínculo esencialmente psicológico y no biológico (Katz y Kahn, 1966)58. No obstante, lo que se critica no es la analogía en sí, sino el intento de una transposición exacta entre los sistemas físicos - biológicos y los sistemas sociales.

La teoría de sistemas con su orientación físico - biológica, descrita en el párrafo anterior, parece tener una opinión evolucionista de la eficacia de los sistemas (el sistema que mejor se adapta a su entorno prospera y sobrevive). Pero en un sistema social la supervivencia no es el único criterio de eficacia, sino que la misma debe hacerse sobre la base de criterios multidimensionales y abiertos (Kast y Rosenzweig, 1987)59. En ellos debe contemplarse el valor normativo de la democracia y de los derechos humanos, sobre los cuáles no debe primar el mero funcionamiento del sistema basado en la propia subsistencia como único objetivo, dado que en caso contrario, estaríamos frente a la normatividad propia de una sociedad tecnológica60, dónde el universo de valores se orientarían hacia la especialización tecnológica y el cumplimiento de la relación sistema - ambiente (Villoria...

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