La organización territorial del Estado centralista 1808-1931
| Autor | Enrique Orduña Rebollo |
| Páginas | 360-431 |
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Como vimos en capítulos anteriores, la compleja división del territorio peninsular e insular español del Antiguo Régimen había quedado superada a lo largo del siglo XVIII. Desde mediados del mismo, fueron frecuentes las propuestas de reforma, realizadas por los ilustrados que abordaron la cuestión como León de Arroyal, las valiosas aportaciones de Floridablanca, los encargos a los Intendentes, etc. Existía una coincidencia generalizada sobre la falta de homogeneidad del territorio, junto a provincias muy extensas existían otras de reducidas dimensiones, además la cuestión de los enclaves, sobre todo en el norte de la península, configuraban un territorio discontinuo que hacía muy difícil el trabajo de Intendentes y demás agentes de la administración perifé-rica.
Por ejemplo, mientras los partidos de Carrión y Reinosa pertenecían a la provincia de Toro, en Madrid el 60 por 100 de su territorio estaba afectado por los enclaves o el 45 por 100 en el caso de Valladolid. A partir de 1810 se buscó la solución al problema con criterios que pretendían ser rigurosos, conscientes de que debían entrar en juego diversos factores como población, núcleos urbanos, distancias, comunicaciones, etc., y con una decidida acción política apoyada en el mandato de la Constitución de Cádiz.
Mientras que los procesos de reforma local de 1810,1813,1821-1822 han sido conocidos desde hace tiempo por la doctrina científica, no ocurría lo mismo con los antecedentes del proyecto de 1833, que resultó ser el definitivo hasta nuestros días, pese a su provisionalidad. Este desconocimiento ha sido superado merced a diversos trabajos (Burgueño, Cortés Peña y Marina Barba) que han puesto a la luz el conocimiento de los proyectos que intuíamos pero considerábamos perdidos y cuyas pautas de investigación hemos tratado de seguir y continuar en un reciente trabajo sobre los Partidos Judiciales.
En este punto es preciso hacer alguna consideración sobre la bibliografía y
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las diversas líneas de investigación sobre la organización territorial seguidas en los últimos años y que también hemos tenido en cuenta en nuestro análisis. Se aprecia un primer bloque de trabajos geográficos y jurídicos, a cargo los prime-ros del profesor Melón Gordejuela, «Provincias e Intendencias en la peninsular España» (Revista de Estudios Geográficos, 1997) o el más antiguo, también en la misma revista «El mapa prefectural de España» (1958), además de otras aportaciones sobre la materia que afectan a la historia territorial de España. Desde una perspectiva jurídica, el administrativista profesor Guaita Martorell dedicó parte de su actividad a la investigación del tema «la división provincial y sus modificaciones» (1974) revisado y ampliado posteriormente en «División Territorial y Descentralización» (1975). Recordemos por último las aportaciones del padre Gonzalo Martínez Díez (AHDE, 1981).
Existe otro conjunto de estudios de carácter histórico realizados pocos años después, bajo los auspicios del profesor Artola, por Eduardo Garrigós, «Organización territorial del Antiguo Régimen» (1982), y el malogrado Antonio María Calero Amor «La división provincial de 1833. Bases y antecedentes (1987). En esta nómina debemos incluir la muy reciente Introducción del ilustre historiador Miguel Artola, a la obra Espwla dividida en Provincias e Intendencias (2001).
Un estudio continuado de la bibliografía mencionada produce la impresión de que por parte de los historiadores, sin restar mérito a su esfuerzo y a la calidad de sus aportaciones, existe una cierta ausencia de referencias a las perspectivas jurídicas y territoriales, necesarias para estudiar el problema desde una amplitud de plurisdiciplinar. Cierto que los historiadores en el apéndice bibliográfico citan parcialmente aquellos trabajos, pero no realizan prácticamente contrastes de opiniones o posibles críticas.
La convulsión producida por la guerra a partir de 1808, complicó notable-mente el panorama de la organización territorial española por la diversidad de autoridades con la existencia de Juntas Generales, Suprema, etc., y por las propias oscilaciones bélicas producidas por las alternancias en la ocupación del territorio. No obstante cuando se realicen las convocatorias a Cortes de 1810, 1812 Y 1820, se harán sobre la base existente de la relación de Floridablanca, salvo casos aislados.
Al margen del proceso de reforma territorial abierto por Floridablanca en 1785 y concluido por Javier de Burgos en 1833, se produjo una división en 1810 realizada por el invasor, que estuvo en vigor mientras el ejército francés controló el territorio ocupado. Se trata del Decreto dictado en Sevilla por José Bonaparte el 17 de abril de 1810, estableciendo la di visión del gobierno ci vil de los pueblos del Reino en Prefecturas y la demarcación de sus límites. El me n-360
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cionado Decreto dividió a España en treinta y ocho Prefecturas y setenta y cuatro subprefecturas.
La cuestión fue estudiada en su día por el profesor Amando Melón, pero curiosamente en el trabajo de Calero Amor, reconocido por su rigor, que se enmarca en el período cronológico 1808-1833, sólo dedica a la división en Prefecturas de José Bonaparte una nota a pie de página, justificando la omisión «por ser una decisión de la potencia invasora», subsanada con amplitud posteriormente por Burgueño (Geografía ... , págs. 65-80).
Los franceses en su política de conquistas aplicaron habitualmente su mode-lo de organización departamental, no sólo por un mimetismo con el sistema del conquistador, sino para confirmar el sentido revolucionario y de cambio que acompañaba sus anexiones territoriales. En el caso de España, después de un intento, que no prosperó de Juan Antonio Llorente, para equiparar la división civil a la eclesiástica, encontramos en la Constitución de Bayona una referencia muy directa al modelo departamental, pues se preveía que los diputados de las provincias de la España peninsular e islas adyacentes, se nombrase por las mismas «a razón de un diputado por trescientos mil habitantes poco más o menos» (art. 67.°), que equivalía aproximadamente a unos 38 diputados más uno por cada grupo de islas, un total de cuarenta como disponían los artículos 64 y 92 (FERNÁNDEZ, Juan Antonio Llorente ... , pág. 338).
A fines de 1808, siguiendo las indicaciones de su hermano, José 1 encargó al coronel afrancesado Francesc Amorós un proyecto de división de España en departamentos. Amorós, convencido de que la resistencia de los patriotas obedecía a los criterios provincialistas de la organización del territorio español, veía en la nueva división el instrumento adecuado para acabar con el particularismo originado en las antiguas provincias. En su proyecto establecía también 38 departamentos, designados por sus capitales y no por sus criterios geográficos; según lo proyectado desaparecían Avila, Guadalajara y Palencia, se mantenían Alicante, Asturias, Málaga y Santander, unificaba las provincias vascas con capital en Vitoria, permutaba Cádiz por Jerez, dividía Galicia en cuatro departamentos: Santiago, Lugo, Orense y Tui, aparecían como nuevas provincias en la Corona de Aragón, a Huesca, Solsona, Segorbe y Tortosa, Extremadura quedaba dividida entre Badajoz y Plasencia y como novedad creaba el departamento de Logroño, en lo que al parecer, influyó directamente el canónigo Llorente (ABAD, La Rioja ... , pág. 69; FERNÁNDEZ, J. A., Llorente ... , pág. 340).
Su participación no debió ser tan directa en los trabajos posteriores, salvo sus intervenciones como miembro del Consejo de Estado, incluso el interesado no hizo mención al tema en sus relaciones sobre la Guerra de la Independencia, lo que no debe extrañar, pese a la atribución realizada por Melón, pues el autor material del proyecto de prefecturas de 1810, como ya señaló Fermín Caballero en 1842, fue José María de Lanz y Zaldívar, marino y matemático, de origen navarro que residió en Francia largas temporadas, cuya nacionalidad obtuvo y
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que volvió a España en 1809 para ocupar la jefatura de la sección encargada en el ministerio del Interior de la cuestión territorial (MERCADER, José Bonaparte ... , pág. 126).
Lanz tuvo en cuenta los estudios de Amorós al mantener los 38 departamentos omitiendo las islas, suprimía los departamentos de Logroño, Segovia y Zamora, se creaban los de Ciudad Rodrigo, Guadalajara, Palencia y Gerona. Se sustituían Solsona por Lérida o Balaguer...
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