STS, 13 de Marzo de 2006

La Sentencia recurrida dispone lo siguiente:

"FALLO

QUE ESTIMANDO EL PRESENTE RECURSO Nº 1286/99, INTERPUESTO POR LA PROCURADORA Dª CRISTINA INSAUSTI MONTALVO EN NOMBRE Y REPRESENTACIÓN DE LA FEDERACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS INTEGRADA EN LA UNIÓN GENERAL DE TRABAJADORES CONTRA EL DECRETO DEL GOBIERNO VASCO 186/1999, DE 23 DE MARZO , DE MODIFICACIÓN DE LOS DECRETOS POR LOS QUE SE APRUEBAN LAS RELACIONES DE PUESTOS DE TRABAJO DE LOS DEPARTAMENTOS Y ORGANISMOS AUTÓNOMOS DE LA ADMINISTRACIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS (BOPV 16 DE ABRIL DE 1999), DEBEMOS:

DECLARAR QUE LA DISPOSICIÓN RECURRIDA ES DISCONFORME A DERECHO, POR LO QUE DEBEMOS ANULARLA Y LA ANULAMOS.

NO HACER EXPRESA IMPOSICIÓN DE LAS COSTAS CAUSADAS EN ESTE RECURSO. (...)".

Contra la citada resolución ha interpuesto recurso de casación el Gobierno Vasco. En el escrito de interposición, presentado el 4 de octubre de 2001 en el Registro General de este Tribunal Supremo, después de exponer los motivos que estimó pertinentes, solicitó a la Sala "(...) dicte Sentencia por la que casando la recurrida la anule y declare la incompetencia de jurisdicción para decidir sobre la pretensión del Sindicato actor sobre su participación en la Comisión Técnica encargada de la elaboración del Catálogo de puestos, para cuyo conocimiento el orden jurisdiccional competente es el orden social, y desestime el recurso contencioso en cuanto a la pretensión de nulidad del Decreto 186/1999, de 23 de marzo , de modificación de los Decretos por los que se aprueban las relaciones de puestos de trabajo de los Departamentos y Organismos Autónomos de la Administración de la Comunidad Autónoma, por ser conforme a derecho".

Admitido a trámite el recurso, se remitieron las actuaciones a esta Sección Séptima, conforme a las reglas del reparto de asuntos y, por providencia de 24 de febrero de 2003, se dio traslado del escrito de interposición al Procurador don Luis Peris Álvarez, en representación de la parte recurrida, para que formalizara su oposición. Lo que verificó por escrito de 9 de abril de 2003 en el que solicitó la desestimación del recurso con expresa imposición de costas a la parte recurrente.

Con fecha 26 de mayo de 2005 se presentó escrito por don Luis Castellón Mesa manifestando que se encuentra afectado directamente por el contenido de la Sentencia y solicitó que "se disponga a la más pronta resolución del Recurso de Casación referido (...)".

Por fallecimiento del Procurador Sr. Peris Álvarez y, en virtud del requerimiento efectuado, por providencia de 22 de junio de 2005 se tuvo por personada a la Procuradora doña Paloma Vallés Tormo, en representación de la Federación de Servicios Públicos de Euskadi-Unión General de Trabajadores,

Mediante providencia de 27 de enero de 2006 se señaló para votación y fallo el día 8 de marzo de 2006, en que han tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Magistrado de Sala

El presente proceso versa sobre el Decreto del Gobierno Vasco nº 186/1999, de 23 de marzo , de modificación de los Decretos por los que se aprueban las relaciones de puestos de trabajo de los Departamentos y Organismos Autónomos de la Administración de la Comunidad Autónoma.

Fue impugnado por la Federación de Servicios Públicos de la Unión General de Trabajadores de Euskadi (UGT). Consideraba ese sindicato que el Decreto se dictó prescindiendo total y absolutamente del procedimiento establecido pues, afectando exclusivamente al personal laboral, UGT no fue incluida en la Comisión Técnica compuesta por cuatro representantes de la Administración y otros cuatro de los trabajadores, uno por sindicato, que, según el artículo 10 del Convenio Colectivo del personal laboral al servicio de la Administración de Justicia en la Comunidad Autónoma de Euskadi para 1997 , debía elaborar el catálogo de puestos de trabajo. Exclusión que comportaba también la infracción del artículo 28 en relación con el artículo 14, ambos de la Constitución .

La Sentencia ahora impugnada estimó el recurso y anuló el Decreto nº 186/1999 . Llegó a ese fallo a través del siguiente razonamiento.

Señala, en primer lugar, que es competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa conocer de las pretensiones que se deduzcan en relación con las disposiciones generales emanadas de la Administración de la Comunidad Autónoma y el Decreto recurrido es una disposición general, pues las relaciones de puestos de trabajo tienen tal naturaleza según la jurisprudencia. Como afectaba al personal laboral, fue objeto de negociación con los sindicatos, incluido el recurrente. Ahora bien, se plantea la Sala de Bilbao si la exclusión de UGT de la Comisión Técnica prevista por el artículo 10 del Convenio Colectivo , dado que no lo suscribió, vulneró su derecho a la libertad sindical.

Distingue seguidamente entre la elaboración de las relaciones de puestos de trabajo en el ámbito funcionarial y en el laboral, observando que en el primero, en cuanto afecta a las potestades de organización no es materia objeto de negociación, sino de mera consulta. En cambio, en el ámbito laboral, el derecho a la negociación colectiva de las condiciones de trabajo y de productividad forma parte del derecho a la actividad sindical. Así, pues, la elaboración del catálogo correspondiente ha de ser negociada. Que debe ser así, sigue la Sentencia, lo prueba el hecho de que el documento producido en la Comisión Técnica fue objeto de negociación con todos los sindicatos, fueran o no firmantes del convenio. Lo cual, añade, no obsta a la potestad de organización del empresario que no desaparece ante la negociación colectiva, sino que solamente queda modulado por ella.

Ahora bien, la Sentencia, después de recordar la doctrina del Tribunal Constitucional sobre las llamadas "comisiones cerradas" tal como la recoge la Sentencia 213/1991 . Doctrina que considera lesiva de la libertad sindical la exclusión de las comisiones creadas por los Convenios Colectivos con funciones de modificación o regulación de las condiciones de trabajo de aquellos sindicatos que no fueron parte de los mismos cuando se trate de alterarlas o de establecer reglas nuevas. Como en este caso, la elaboración de las relaciones de puestos de trabajo comportaba una novedad en la regulación de las condiciones laborales, no se podía marginar a UGT.

Llegado a este punto del razonamiento, la Sentencia da un paso más para afrontar la circunstancia de que el Gobierno Vasco negoció también con UGT el contenido del que había de ser Decreto nº 186/1999 . De nuevo invocando la doctrina del Tribunal Constitucional, ahora se trata de la expresada en la Sentencia 80/2000 , se fija en que para el supremo intérprete de la Constitución vulnera la libertad sindical la exclusión de un sindicato de la ponencia encargada de preparar la negociación colectiva, pues el derecho a ella supone, antes que el acuerdo final al que se pueda llegar, la propia actuación negociadora, las deliberaciones a través de las que se desarrolla, la colegialidad de la mesa de negociación y el debate que en torno a ella se desarrolla. Así entendido, ese derecho no queda satisfecho mediante una negociación alternativa de cada sindicato con la Administración.

Entiende la Sala de Bilbao que estas conclusiones son trasladables al presente caso dada la identidad de razón existente, lo que "conduce definitivamente a la estimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto, toda vez que, aun con carácter prejudicial, hemos de concluir que la exclusión del sindicato recurrente de la ponencia encargada de elaborar el catálogo de puestos de trabajo, fundada en el hecho de que no firmó el convenio que la creó, vulneró su derecho a la libertad sindical y constituye un vicio en el procedimiento de elaboración de la disposición que (...) arrastra su nulidad de pleno derecho a tenor de lo dispuesto por el art. 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , todo ello de conformidad con lo dispuesto por los arts. 68.1 b), 70.1 y 71.1 a) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa ".

El Gobierno Vasco formula dos motivos de casación contra esta Sentencia. El primero aduce el abuso o exceso de jurisdicción en que habría incurrido [ artículo 88.1 a) de la Ley de la Jurisdicción ] con vulneración de los artículos 9.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 3 a) y 4 de la Ley de la Jurisdicción . El segundo combate la interpretación que hace la Sala de instancia del artículo 82.1 del Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores , y del artículo 2.1 d) y 2 d) de la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical , en cuanto desconoce la potestad que ostenta la Administración como empresario para ordenar la organización del trabajo. Motivo éste que se apoya en el apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción . Veamos brevemente su contenido.

1. Para el Gobierno Vasco la Sentencia se excede en el ejercicio de la jurisdicción pues, so pretexto de dilucidar una cuestión prejudicial, el alcance del artículo 10 del Convenio Colectivo , lo que en realidad hace es resolver el asunto principal, a saber, si entre las materias de obligada negociación se incluye la elaboración del catálogo de puestos de trabajo. Recuerda que lo combatido por UGT, invocando la tutela del derecho a la libertad sindical, era su exclusión de la Comisión Técnica prevista en aquél precepto. Esta circunstancia y la naturaleza del personal afectado --laboral-- determinan la competencia de la Jurisdicción social pues es la que conoce en general de las pretensiones relativas a la protección de ese derecho fundamental.

   Rechaza que se justifique con la prejudicialidad el examen de esta cuestión porque para ello habría sido preciso que la Sentencia explicara qué relación directa existe entre aquella exclusión y la posible nulidad del Decreto. Y aunque, dice el recurrente, esa relación de instrumentalidad aparece en la Sentencia, a su juicio, no existe ya que si la catalogación de los puestos de trabajo tuviera que ser objeto de una preceptiva negociación colectiva, el proceso no culminaría con la aprobación de una disposición de carácter reglamentario, sino con un acuerdo jurídicamente vinculante, cumpliendo la aprobación de la relación por Decreto una mera función de constancia. Así, podría, nos dice, a lo sumo discutirse la previa existencia de tal acuerdo o su contenido como presupuesto del Decreto pero no si se negoció o no conforme al Estatuto de los Trabajadores.

   Insiste el Gobierno Vasco en que, mientras la cuestión prejudicial es siempre una cuestión incidental o accesoria a la principal, aquí se ha convertido lo principal en accesorio. Cita en su apoyo la Sentencia de esta Sala de 26 de octubre de 1998 y llama la atención sobre el hecho de que en este proceso se plantean dos pretensiones. Sobre la primera, el derecho de UGT a participar en los trabajos de la Comisión Técnica del artículo 10 del Convenio , es incompetente el orden jurisdiccional contencioso-administrativo. Y, mientras no se pronuncien los tribunales laborales, ha de considerarse válida la actuación seguida, lo que deja sin presupuesto a la segunda pretensión: que se elabore el catálogo de puestos de trabajo conforme a la pauta previamente establecida.

   Concluye esta argumentación el Gobierno Vasco manifestando que, de no prosperar este motivo, tendremos que sentar doctrina sobre una cuestión de perfil netamente laboral y definir la extensión y límites de la negociación colectiva en el ámbito de las relaciones laborales.

2. El segundo motivo recuerda que corresponde al empresario determinar las necesidades de la empresa, sin perjuicio de la negociación colectiva y que la relación de puestos de trabajo se limita a fijar para cada puesto la categoría laboral correspondiente [ artículo 15.1 e) de la Ley 6/1989, de 6 de julio, de la Función Pública Vasca ] según la definición hecha en el convenio colectivo. Dice, también, que corresponden en exclusiva al empresario poderes de especificación para diseñar el esquema de organización del trabajo y las disponibilidades de personal para el adecuado funcionamiento de la empresa. Y que en el ámbito administrativo, las relaciones de puestos de trabajo son un esquema organizativo semejante a los organigramas que establecen las empresas privadas de cierta dimensión para ordenar la fuerza de trabajo. Seguidamente, alega la jurisprudencia de este Tribunal Supremo que asume como presupuesto indeclinable que la determinación de la plantilla de la empresa corresponde únicamente a su dirección, aunque pueda ejercerse, si así se ha pactado, por acuerdo conjunto del empresario con los representantes de los trabajadores, si bien en este último caso dicho pacto no obliga a una negociación enteramente asimilable a la pura negociación colectiva.

   A partir de aquí, señala que el artículo 9 del Convenio Colectivo advierte que la organización del trabajo es facultad exclusiva del Departamento de Justicia, si bien la Administración se ha obligado --artículo 10-- a formar una Comisión Técnica para establecer el esquema organizativo. Ese compromiso, prosigue, amplía el margen de actuación sindical de los firmantes del convenio, siendo legítima la restricción en el acceso a dicha Comisión de acuerdo con la misma doctrina constitucional sobre las comisiones cerradas, tal como se expone en la Sentencia del Tribunal Constitucional 184/1991 . En efecto, en ella se admite reservar a las partes del convenio los órganos de este tipo que en él se crean siempre que no se aborde en ellos la regulación de las condiciones de trabajo o su modificación.

   Y termina el Gobierno Vasco diciendo que no tenía obligación de negociar el catálogo de puestos de trabajo pero que, por convenio, se comprometió a elaborarlo en el seno de la Comisión Técnica, expresión de la lógica cooperativa que subyace a este tipo de acuerdos y en la que no tienen por qué estar los sindicatos que prefirieron no suscribirlo. Además de ser lícita la limitación en la participación de los trabajos preparatorios desarrollados en la Comisión Técnica, resulta que UGT no ha sido excluida totalmente, pues fue, como los demás sindicatos, llamada a participar y tuvo ocasión de expresar su parecer, formular objeciones y sugerencias, si bien no porque el Gobierno Vasco reconozca que el catálogo deba ser fruto de negociación colectiva sino porque, para ampliar el consenso, ha sometido voluntariamente a discusión la propuesta previamente elaborada.

UGT se ha opuesto al presente recurso de casación, propugnando su desestimación. Así, dice que ha de rechazarse el primer motivo porque la cuestión que plantea ha sido resuelta ya por Sentencias anteriores y recoge las razones ofrecidas por la Sala de Bilbao para justificar que corresponde a la Jurisdicción Contencioso Administrativa enjuiciar este recurso en el que el artículo 10 del Convenio Colectivo solamente se considera a efectos prejudiciales siendo así que aquella se extiende al conocimiento y decisión de las cuestiones prejudiciales.

Sobre el segundo motivo indica que la elaboración de un catálogo de puestos de trabajo forma parte de las materias que son objeto de negociación colectiva y que su exclusión de la comisión técnica encargada de elaborarlo, fundada en que no firmó el Convenio Colectivo, vulnera su derecho a la libertad sindical y vicia el procedimiento de elaboración del Decreto, comportando su nulidad de pleno derecho. Invoca en su apoyo las Sentencias del Tribunal Constitucional 184/1991 y 213/1991 .

No procede acoger el primero de los motivos, pues la Sentencia no se excede en el ejercicio de la jurisdicción. En efecto, UGT impugnó ante la Sala de Bilbao un Decreto aprobado por el Gobierno Vasco. El hecho de que su contenido consista en la modificación de las relaciones de puestos de trabajo de carácter laboral de los Departamentos y Organismos Autónomos de la Administración de la Comunidad Autónoma no altera, ni la condición del sujeto que lo produce --el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma del País Vasco-- ni la naturaleza de la actuación que condujo a él. Es, pues, fruto del ejercicio de potestades administrativas y, en esa medida, el examen de si se ha dictado de conformidad con el ordenamiento jurídico corresponde a esta Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Por otro lado, el artículo 4.1 de su Ley reguladora dispone que su competencia se extiende al conocimiento y decisión de las cuestiones prejudiciales o incidentales ajenas a él que se hallen directamente relacionadas con el recurso contencioso-administrativo, salvo las de carácter constitucional y penal y lo que establezcan los Tratados Internacionales. Decisión que, precisa el apartado 2 de ese mismo artículo, no producirá efectos fuera del proceso y no vinculará al orden jurisdiccional correspondiente.

Pues bien, examinar el alcance del artículo 10 del Convenio Colectivo del Personal Laboral al Servicio de la Administración de Justicia en el País Vasco es una cuestión prejudicial a dirimir en el presente litigio pues no puede negarse que existe entre lo que dispone y la controversia que se ha suscitado en este proceso la relación directa a la que alude el artículo 4.1 de la Ley de la Jurisdicción que se acaba de citar. Hace falta establecer, a los solos efectos de resolver si el Decreto 186/1999 es conforme a derecho o, por el contrario, lesiona la libertad sindical de UGT, en qué medida ese precepto del Convenio es aplicable y con qué consecuencias. Resolver sobre tales extremos no significa ni, a tenor del artículo 4.2 de la Ley de la Jurisdicción , puede significar, establecer doctrina sobre la extensión y límites de la negociación colectiva en el ámbito de las relaciones laborales.

Ahora bien, una cosa es plantearse la relevancia que ese artículo 10 del Convenio Colectivo ha de tener en este caso y otra distinta que la Sala de Bilbao haya acertado a la hora de precisarla. Pero para explicarlo debemos pasar al examen del segundo motivo de casación.

No parece estar en discusión que el establecimiento --y la modificación-- de las relaciones de puestos de trabajo, incluso del personal laboral, de los distintos Departamentos y Organismos Autónomos de la Administración de Euskadi es una potestad organizativa que corresponde en exclusiva a esa Administración y que no es objeto de negociación colectiva. Así, el artículo 15.1 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública , define a la relación de puestos de trabajo como el instrumento técnico a través del cuál se realiza la ordenación del personal, de acuerdo con las necesidades de los servicios y se precisan los requisitos para el desempeño de cada puesto. Y sigue siendo un instrumento técnico de la Administración también cuando se refiere al personal laboral. En el mismo sentido se pronuncia la Ley vasca 6/1987, en sus artículos 13, 14 y 15 .

El artículo 34 de la Ley 9/1987, de 12 de junio , de Órganos de Representación, determinación de las Condiciones de Trabajo y Participación del Personal al servicio de las Administraciones Públicas, precisa respecto de los funcionarios públicos, que quedan excluidas de la negociación colectiva las decisiones de las Administraciones Públicas que afecten a sus potestades de organización. A propósito de ellas solamente reconoce a los sindicatos un derecho de consulta cuando puedan tener repercusiones sobre las condiciones de trabajo. Por tanto, como se ha dicho la relación de puestos de trabajo en cuanto instrumento de ordenación del personal mediante el que se realiza la potestad organizativa queda fuera de la negociación colectiva aunque no de la obligación de consultar a las organizaciones sindicales.

Este esquema es trasladable a los casos en que los puestos de la relación son de carácter laboral, no sólo porque sigue actuando la Administración, sino también porque se le han de reconocer los poderes de dirección propios del empresario y porque no tienen por objeto la regulación de las condiciones de trabajo, que es el espacio que el artículo 82 del Estatuto de los Trabajadores reserva a la negociación colectiva. Circunstancia esta que no es contradictoria con la previsión legal de que las relaciones de puestos de trabajo deban recoger algunos extremos que sí pertenecen al ámbito de la negociación. Como sostiene el Gobierno Vasco, si en esos puntos las relaciones de puestos de trabajo se apartaran de lo convenido, podrían impugnarse judicialmente por incumplir lo pactado, pero una cosa es que la Administración tenga que respetar el convenio y otra distinta es tomar la elaboración o la modificación de un catálogo de puestos de trabajo como un proceso de negociación colectiva en lugar de cómo lo que es: un instrumento de ordenación del personal, manifestación de la potestad administrativa de organización.

Naturalmente, la Administración puede convenir con los sindicatos distintas formas a través de las que puedan participar en el ejercicio de tales atribuciones, como lo hizo en el Convenio Colectivo del que se ha venido hablando y a tal fin sirve la Comisión Técnica que aquél prevé en su artículo 10 . Sin embargo, la potestad de organización sigue correspondiendo a la Administración y no se transforma en objeto de negociación colectiva por virtud de esas previsiones convencionales. En la medida en que esto es así, adquiere un sentido distinto al que le confiere la Sentencia de instancia la limitación de la composición de la Comisión Técnica a las partes signatarias del Convenio. En efecto, en tanto no se trata de negociación colectiva, pues no se están estableciendo las condiciones de trabajo sino una cosa distinta, no cabe trasladar a lo que no es sino un instrumento de ordenación del personal reglas y principios que han de jugar cuando se trata de establecer o modificar las condiciones laborales.

Esto quiere decir que nos encontramos en un contexto distinto del contemplado por las Sentencias del Tribunal Constitucional invocadas por la Sentencia. En ellas se abordan problemas surgidos en relación con el objeto propio de la negociación colectiva según el artículo 82 del Estatuto de los Trabajadores . Sin embargo, como se ha dicho, no son las condiciones de trabajo lo que aquí se planteaba, sino las formas de ejercicio de la potestad organizativa en materia de personal de la Administración Vasca. Formas caracterizadas porque incluyen, no sólo la participación de Comisiones Obreras de Euskadi como único firmante del Convenio Colectivo desde la Comisión Técnica de su artículo 10 , sino también la de los demás sindicatos, entre los que se cuenta UGT, de quien dice en varias ocasiones la Sentencia de instancia que ha intervenido en la negociación precedente al Decreto.

Planteadas así las cosas, no se puede ver en la actuación del Gobierno Vasco que condujo a la emanación del Decreto 186/1999 una infracción del derecho de UGT a la libertad sindical ni tampoco que haya prescindido del procedimiento legalmente establecido para dictarlo. En definitiva, la Sala de Bilbao ha extendido el ámbito de la negociación colectiva incluida en la libertad de acción sindical de tal manera que, como sostiene el Gobierno Vasco, acaba disolviendo la potestad de organización que corresponde a la Administración.

Cuanto se acaba de decir comporta la estimación de este segundo motivo de casación y la anulación de la Sentencia impugnada, lo cual nos obliga a resolver el recurso contencioso-administrativo. Pues bien, las razones expuestas conducen, sin necesidad de ulteriores desarrollos, a rechazar la causa de inadmisión opuesta por el Gobierno Vasco y, entrando en el fondo del pleito, a desestimar el recurso de UGT ya que el Decreto 186/1999 no lesiona la libertad sindical ni está afectado de los vicios de procedimiento determinantes de su nulidad que se le han imputado.

A tenor de lo establecido por el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción , no se hacemos imposición de costas en la instancia debiendo correr cada parte con las suyas del recurso de casación.

En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,