La organización como factor jurídico
| Autor | Andrés Morey Juan |
| Páginas | 249-534 |
249
CAPÍTULO III
LA ORGANIZACIÓN COMO FACTOR JURÍDICO
1. CONSIDERACIÓN GENERAL
De lo analizado en el capítulo anterior se deduce que en el estudio acadé-
mico del Derecho administrativo y en la jurisdicción contencioso-administra-
tiva han predominado visiones y conceptos por los que se produce una distin-
ción e incluso una separación entre derecho y organización y en ello influyen
muchas razones, entre ellas: el origen de la separación entre Administración
y Justicia; la no justiciabilidad de los actos políticos, como reminiscencia de
la misma no justiciabilidad o irresponsabilidad de los actos del monarca; la
visión individualista del derecho y el predominio del derecho subjetivo que
ello determina; la utilidad práctica de unos estudios jurídicos cuya profesión
más significada es la abogacía, lo que acentúa la visión subjetiva del derecho
y la pérdida o falta de visión de los factores organizativos de las Administra-
ciones públicas y la sujeción de los mismos al Derecho; el predominio en
dichos estudios jurídicos del derecho civil o privado, frente al derecho público;
cuestiones todas que, finalmente, influyen en la formación de los jueces y
magistrados.
Pero si, en cambio, los análisis se efectúan desde el derecho constitucional
y el derecho público, el primer factor jurídico que nos aparece o se muestra
es la organización del Estado. El vuelco en la perspectiva es significativo, la
supervivencia de los derechos subjetivos, la del individuo como tal, dependen
de la organización de la sociedad como un Estado de derecho. La organización
es fuente de derecho y el derecho es organización y la existencia de un Estado
de derecho y democrático depende de la organización que se establezca en
una sociedad determinada, pero, sea cual sea esta organización, ella se cons-
tituye en el principal elemento jurídico de la sociedad correspondiente y en la
primera referencia política y se refleja siempre en una norma de carácter
constitutivo. Pero, si se analiza la doctrina del derecho constitucional y la
concepción que se nos ofrece de la Constitución, vemos que, de modo sim-
JURIDICIDAD Y ORGANIZACIÓN EN LA ADMINISTRACIÓN ESPAÑOLA
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plificado, siempre se hace referencia a dos concepciones básicas de la misma,
más o menos tópicas, una la europea en la que la Constitución presenta más
su cara o perspectiva de forma de organización del Estado que la de norma
jurídica a la que se sujeta y, otra, la americana, en la que predomina la pers-
pectiva de la Constitución como un conjunto de principios y derechos a los
que se somete el Estado y que constituyen la esfera jurídica fundamental de
los ciudadanos frente a aquél68. Resulta, pues, que en la doctrina se hace
necesario destacar que la Constitución es una norma jurídica y ello puede ser
por esa consideración de lo estructural y organizativo como cuestión extraju-
rídica y por el predominio de la visión del derecho como relación jurídica o
como conjunto normativo al que se somete precisamente el Estado que es, por
tanto, la organización.
Esta necesidad de destacar el carácter normativo de la Constitución, tiene
que tener su raíz en la evolución del Estado moderno, democrático y de dere-
cho, pues, antes del sometimiento del Estado al Derecho, como es lógico, la
organización no constituye derecho en la misma forma que cuando se somete,
pero es que tampoco ningún derecho establecido con anterioridad a dicho
sometimiento y a la Constitución, como máximo reflejo del mismo, puede
considerarse derecho si el monarca podía prescindir de él y sus actos no ser
justiciables. El derecho no mostraba el mismo aspecto garante, era más que
nunca un poder del monarca que podía ser arbitrario. Por ello es preciso resal-
tar dicho aspecto de la Constitución como norma jurídica a la que se somete
el Estado y todos sus poderes, pero también resulta que a ella se incorpora,
como contenido, el conjunto de derechos de los ciudadanos que el Estado debe
respetar y garantizar y no sólo una regulación de la organización de las insti-
tuciones que lo forman y del reparto de poder entre ellas. Se evidencia, también
el distinto sentido de una Constitución como carta otorgada por el monarca
respecto de la idea de la misma como un producto del poder constituyente del
pueblo. Además, en España, resaltar todo esto es más necesario, en cuanto,
tras el régimen franquista y sus denominadas leyes fundamentales, sin fuerza
68 A título de ejemplo, pues la cuestión es objeto de análisis general, pueden servir las
siguientes obras o trabajos: G E, E., Curso de Derecho administrativo I, op. cit.,
Capítulo II; P A L., Manual de Derecho Administrativo, op. cit., Vol. I, Capítulo IV,
pp. 200 y ss.; P, A. y G E, E., «La Constitución como norma jurídica»,
La interpretación de la Constitución, CEC, Madrid, 1984; S L, E. y V P, J. L.,
«El Estado de Derecho y la Constitución», en Comentarios a la Constitución Española de 1978,
Tomo I, pp. 467 y ss., Madrid, 1996; obra colectiva, La Constitución española y el sistema de
fuentes, Ed. Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1979; M M, S., Constitución,
Ed. Iustel, Estudios doctrinales, 2004; y T.-R. F, Constitución y Leyes Administrati-
vas Fundamentales, Iustel, 2007.
LA ORGANIZACIÓN COMO FACTOR JURÍDICO
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coercitiva, aún, tras treinta años de vigencia de la Constitución de 1978, parece
preciso recordar estos aspectos fundamentales de la Constitución. Sea como
sea, lo cierto es que hasta en esta parte analítica de las bases del derecho
constitucional se nos presenta una dicotomía entre derecho y organización,
que no tiene hoy objeto, sino es el didáctico y el histórico, porque precisamente
el Estado de derecho democrático y social es una forma de organización jurí-
dica; de modo que la organización es derecho y el derecho organización69 y
que el Estado quede configurado a través de una Constitución como norma
máxima es la demostración más clara de la conexión entre organización y
derecho.
Del mismo modo, si como contraste con situaciones políticas anteriores ha
resultado necesario destacar los aspectos de garantía que reviste el Derecho y
la Constitución misma para los individuos frente al Estado, resulta preciso
también que se ponga en evidencia el aspecto de poder que el Derecho repre-
senta para el Estado para hacer eficaz la organización social y los derechos
generales y la convivencia. Poder que es garantía social con perspectiva supe-
rior a la meramente individual, sin perjuicio de que en el beneficio colectivo
y social quede implícito el individual que para cada ciudadano ello representa.
Existe, pues, una organización del poder coactivo y social y existe una orga-
nización administrativa o estructural de dicho poder, encomendada a normas
de rango inferior a la Constitución e, incluso, al de la ley, cuyos límites no
son tanto garantías de los derechos individuales sino de los intereses públicos
y que por lo que afecta a normas de rango reglamentario, son organización de
poder político en la cual puede hacerse referencia a la existencia de una dis-
crecionalidad o al predominio inicial de razones políticas en la decisión, pero
que adquieren carácter jurídico en cuanto deben someterse a los principios de
racionalidad, eficacia, eficiencia y economía de gasto público o en cuanto
deban precisar las competencias de los órganos administrativos como faculta-
des o potestades de actuación en la esfera de los ciudadanos. En ambos casos,
pues, garantías que constituyen el objeto y el fin del Derecho administrativo
y, por tanto, derecho al que se someten los poderes públicos.
Esta última reflexión nos obliga a recordar que el objeto de nuestro análi-
sis es el de esta dicotomía en el seno del Derecho administrativo y de la
Administración pública, por lo que sentado este aspecto general de la diferen-
ciación entre derecho y organización y su carencia de sentido general, hay que
69 La teoría institucionalista ha puesto en evidencia esta clara conexión, en especial S
R y G. Del primero, puede verse la edición española de El Ordenamiento jurídico,
Ed. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 1963, y, del segundo, Premisas
sociológicas e históricas del derecho administrativo, INAP, Madrid, 1980, y Derecho Adminis-
trativo, INAP, Madrid, 1991.
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